热点聚焦: 开放与监管一个都不能少
2003-01-15 10:47:27 来源:中国经济时报
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电力18讯: 本报记者朱菲娜
开放公用事业可能引发新腐败
记者:公用事业民营化过程会出现许多矛盾。在前不久天则经济研究所召开的一次公用事业民营化高级论坛上,周老师曾系统地阐述过,并且引起了共鸣。能不能以具体事例说
明?
周汉华:公用事业民营化是政府转变职能的重要方面,是政府通过市场化方式来提供公共产品的有益探索,对此,我认为有三个问题需要搞清楚。首先是公用事业的范围该如何确定?如果某项服务根本不属于政府职能范围,就不属于公共产品,政府当然也就没有权力以纳税人的钱去购买这项服务,以政府权力划定特许经营的范围,限制其他人进入。借民营化之机对非公共产品搞特许经营,不但会形成新的垄断,而且还会导致大量的新形式腐败现象。对于这一点,有关方面好像还没有引起充分重视。应该看到,在某些人看来,公用事业民营化可能又是一次大肆非法谋利的机会。
打个比方说,个人只会掏钱购买自己需要的产品或者服务,不会购买自己不需要的东西。对于政府而言,哪些是必须的公共产品,法律上并不明确,也不可能明确,这得根据各地情况确定。如果某项事务不属于政府职能范围之内必须提供的公共产品,而政府却把它当作公共产品来设定特许经营,对于个人而言,无异于是一种非理性的乱花钱行为。但对于政府而言,一旦涉及到掏钱袋,就不仅是乱花钱的问题,还会发生委托代理问题,这就存在着代理人越位的危险。如果这个过程再加上民营化或者市场化之类的时髦称号,不就更加冠冕堂皇了吗?以前我们曾经产生过大量以地谋私的现象,公用事业民营化过程中不但会涉及到土地使用权的转移,还会涉及到特许经营权的授予,所以说机会与风险都更大。在这个过程中,不但要关注效率,同样也要关注公平。
余晖:这个问题是完全可能出现的。在西方发达市场经济国家,取得公用事业特许经营权的同时,必须接受严格的价格管制,使之无法取得超额垄断利润。其基本定价原则是使管制价格略高于运行企业的边际成本,并有微利可图。近二十年来,国外开始放弃成本加成的定价方法,而比较流行价格上限的定价机制,即以一定时期内的通货膨胀率为上限,要求企业的价格上涨率不能超过这一上限。这样既能够为消费者接受,又能够使企业有激励降低成本,在价格上限之内,获取合理的利润。
而我国对垄断产业的价格管理,却一直采取成本加成的方式,这种方式既严重缺乏企业的成本信息,又缺乏完善的价格听证制度,导致垄断产业价格普遍走高。尤其是近十年,在我国经济一直处于通货紧缩的状态下,垄断产业的价格上涨率却不断地大大超过社会零售物价指数,造成了垄断产业有暴利可图的不正常信号,其结果是其他产业的成本和社会成本上升,使其竞争力受到严重影响。
因此,在放松这些产业的进入管制后,如果不建立起科学合理的定价机制,就完全可能形成传统国有垄断企业、国内外私营企业以及各种形态的股份制企业一道瓜分垄断利润的格局。松散无助的消费者无异于“跳出火坑,又入狼穴”。
记者:那么怎么确定政府职能的范围,或者说怎么杜绝这种的情况发生呢?
周汉华:应该说难度很大。解决这个问题,两方面的制度设计非常重要。一是让地方的人民自己决定,即在给定财政状况和其他资源的前提下,由民众自己决定需要政府提供哪些公共产品。这意味着要借公用事业民营化之机大力推进地方民主建设,这是公用事业民营化的一个重要引申含义。城市公用事业主要是一种地方性事务,中央很难做统一的规定。我有一个感觉,公用事业的民营化可能是我们在城市中学习民主、实践民主的一个历史性机会,也是我们科学地确定中央政府与地方政府关系的一个绝佳契机。
另一个是在授予特许经营权时必须采取公开、公平、公正的程序,即建设部意见所明确的招投标方式,当然也可以尝试拍卖的方式。我们以前从土地使用权的划拨方式中得到的教训太深刻。公用事业特许权的配置不能再重复这个过程,必须按照建设部以及国家计委以前的规定,采用市场化的方式配置特许权利,否则后患无穷,危险巨大。
余晖:的确如此。我国二十多年经济社会体制改革的成功,大多走的是由民间创新,地方政府默认或肯定,中央政府最终承认其合法性的制度变迁道路。虽然期间存在着不断否定、反复和延滞的现象,但目前的政治格局,还是中央政府管得过多过细,限制了民间和地方政府的制度创新积极性。在有独立立法权的地方(如深圳)和尊重民间创新的地方(如浙江),矛盾可能小一些,改革也许会顺利一些,而在其他地方,则大都还是“等、靠、要”。
具体到城市公用事业,由于其一般不具备跨地区的联网运行特性,因而改革应该以地方政府制度创新为主,中央一级只制订基本的规则即可。各地政府可以因地制宜,更灵活地制定相应规则。
特许经营权要按垄断或竞争程度分别对待
记者:如何<
开放公用事业可能引发新腐败
记者:公用事业民营化过程会出现许多矛盾。在前不久天则经济研究所召开的一次公用事业民营化高级论坛上,周老师曾系统地阐述过,并且引起了共鸣。能不能以具体事例说
明?
周汉华:公用事业民营化是政府转变职能的重要方面,是政府通过市场化方式来提供公共产品的有益探索,对此,我认为有三个问题需要搞清楚。首先是公用事业的范围该如何确定?如果某项服务根本不属于政府职能范围,就不属于公共产品,政府当然也就没有权力以纳税人的钱去购买这项服务,以政府权力划定特许经营的范围,限制其他人进入。借民营化之机对非公共产品搞特许经营,不但会形成新的垄断,而且还会导致大量的新形式腐败现象。对于这一点,有关方面好像还没有引起充分重视。应该看到,在某些人看来,公用事业民营化可能又是一次大肆非法谋利的机会。
打个比方说,个人只会掏钱购买自己需要的产品或者服务,不会购买自己不需要的东西。对于政府而言,哪些是必须的公共产品,法律上并不明确,也不可能明确,这得根据各地情况确定。如果某项事务不属于政府职能范围之内必须提供的公共产品,而政府却把它当作公共产品来设定特许经营,对于个人而言,无异于是一种非理性的乱花钱行为。但对于政府而言,一旦涉及到掏钱袋,就不仅是乱花钱的问题,还会发生委托代理问题,这就存在着代理人越位的危险。如果这个过程再加上民营化或者市场化之类的时髦称号,不就更加冠冕堂皇了吗?以前我们曾经产生过大量以地谋私的现象,公用事业民营化过程中不但会涉及到土地使用权的转移,还会涉及到特许经营权的授予,所以说机会与风险都更大。在这个过程中,不但要关注效率,同样也要关注公平。
余晖:这个问题是完全可能出现的。在西方发达市场经济国家,取得公用事业特许经营权的同时,必须接受严格的价格管制,使之无法取得超额垄断利润。其基本定价原则是使管制价格略高于运行企业的边际成本,并有微利可图。近二十年来,国外开始放弃成本加成的定价方法,而比较流行价格上限的定价机制,即以一定时期内的通货膨胀率为上限,要求企业的价格上涨率不能超过这一上限。这样既能够为消费者接受,又能够使企业有激励降低成本,在价格上限之内,获取合理的利润。
而我国对垄断产业的价格管理,却一直采取成本加成的方式,这种方式既严重缺乏企业的成本信息,又缺乏完善的价格听证制度,导致垄断产业价格普遍走高。尤其是近十年,在我国经济一直处于通货紧缩的状态下,垄断产业的价格上涨率却不断地大大超过社会零售物价指数,造成了垄断产业有暴利可图的不正常信号,其结果是其他产业的成本和社会成本上升,使其竞争力受到严重影响。
因此,在放松这些产业的进入管制后,如果不建立起科学合理的定价机制,就完全可能形成传统国有垄断企业、国内外私营企业以及各种形态的股份制企业一道瓜分垄断利润的格局。松散无助的消费者无异于“跳出火坑,又入狼穴”。
记者:那么怎么确定政府职能的范围,或者说怎么杜绝这种的情况发生呢?
周汉华:应该说难度很大。解决这个问题,两方面的制度设计非常重要。一是让地方的人民自己决定,即在给定财政状况和其他资源的前提下,由民众自己决定需要政府提供哪些公共产品。这意味着要借公用事业民营化之机大力推进地方民主建设,这是公用事业民营化的一个重要引申含义。城市公用事业主要是一种地方性事务,中央很难做统一的规定。我有一个感觉,公用事业的民营化可能是我们在城市中学习民主、实践民主的一个历史性机会,也是我们科学地确定中央政府与地方政府关系的一个绝佳契机。
另一个是在授予特许经营权时必须采取公开、公平、公正的程序,即建设部意见所明确的招投标方式,当然也可以尝试拍卖的方式。我们以前从土地使用权的划拨方式中得到的教训太深刻。公用事业特许权的配置不能再重复这个过程,必须按照建设部以及国家计委以前的规定,采用市场化的方式配置特许权利,否则后患无穷,危险巨大。
余晖:的确如此。我国二十多年经济社会体制改革的成功,大多走的是由民间创新,地方政府默认或肯定,中央政府最终承认其合法性的制度变迁道路。虽然期间存在着不断否定、反复和延滞的现象,但目前的政治格局,还是中央政府管得过多过细,限制了民间和地方政府的制度创新积极性。在有独立立法权的地方(如深圳)和尊重民间创新的地方(如浙江),矛盾可能小一些,改革也许会顺利一些,而在其他地方,则大都还是“等、靠、要”。
具体到城市公用事业,由于其一般不具备跨地区的联网运行特性,因而改革应该以地方政府制度创新为主,中央一级只制订基本的规则即可。各地政府可以因地制宜,更灵活地制定相应规则。
特许经营权要按垄断或竞争程度分别对待
记者:如何<
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