李正全：避免最坏的私有化

电力18讯：    评论

    鲁能案例提出了迫切挑战：分享垄断利益的特殊企业，其私有化进程应循什么规则？

    □本刊研究员 李正全/文

    在数年间完成“国有－职工持股－私人公司拥有”链条的鲁能私有化案例清楚地说明，直面电力职工持股问题并尽快找到解决路径，已成为决策者迫在眉睫的难题。政府应及早出台整体方案，恰当厘清利益格局，将电力关联企业改制进程纳入透明规范的操作程序。
　　自2003年国资委等三部委叫停电力职工持股以来，各方对于职工持股所带来的内部人控制、国资流失等问题已了然于心，决策者亦已明晰，只有彻底清退职工持股，才能厘清电网与电厂的关联交易。但问题在于――如何退？这不仅涉及私有化的公平和效率问题，还涉及国家允许员工集资拥有电力企业股权的历史和数十万员工的稳定问题。这些顾虑，使得国家层面的实质操作方案迟迟无法出台。
　　然而，电力职工持股企业的私有化进程并没有因此停下来。在巨大利益驱动下，尽管中央政府发文堵截，各地电力职工持股的浪潮却愈演愈烈，以鲁能为代表的私有化也已在悄然进行。作为影响最大的案例，鲁能在全国的“示范效应”不容低估。这股非规范的私有化的暗流也说明，如果不及早将其纳入规范程序，电力（电网）职工持股企业的私有化，很可能最终导致垄断利润以不公正的方式集中到少数人手中的结果。

    <b>切断垄断血缘</b>

    在本世纪电力体制改革的大背景下，电力职工持股企业的高速成长，与作为国家垄断资产的电力（电网）公司的利益输送有关：一是在原省级电力集团的电力与电网脱钩前后，协议购买甚至无偿划拨优质电力资产；二是通过关联交易进行采购；三是依托电网垄断权力授权获益。这三种方式在鲁能集团的案例中都有体现。也就是说，职工持股的电力企业的发展壮大，都离不开国家垄断利益的再分配。更重要的是，电力职工持股企业与电网系统的千丝万缕的联系已成为滋生关联交易的土壤，变成电力体制改革继续前行的最大阻碍。正因为如此，国资委、发改委、财政部才在2003年8月紧急下发了《暂停电力系统职工投资电力企业》（国资发[2003]37号文）。
    作为电力紧缺时代的产物，电力职工持股曾在改革中发挥正面作用。1985年，国务院颁发了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，明确集资电厂可以独立经营，与电网签订供电合同，并允许售电价格浮动。中国电力行业由此走出打破垄断的第一步，由地方直接投资或与外商、非电力企业合资创办的发电企业大量涌现，与电力职工集资兴办的电厂一起，形成了独立于国家电力公司以外的一股新势力，一度提高了电力行业的效率，加快了电力市场的发展。
    然而，同是独立电厂，命运却大相径庭。自1998年之后，中国电力市场逐渐从短缺走向过剩。此后，地方直接投资或与外商及其他非电力企业合资的独立电厂陷入难局――早年与电网签订的供电协议形同虚设，由于不是国家电力公司直属电厂，这些独立电厂在交易中备受歧视，电价与发电小时数均得不到保证。外资纷纷转让手中的电力资产，逐渐从中国电力市场撤退。
    与之相反，电力职工集资兴办的电厂则因与电力系统职工利益休戚相关，在厂网一体的国家电力公司垄断时代受到格外优待，伴随着以“厂网分开，竞价上网”为主要内容的中国电力体制改革逐渐提上日程，更迎来发展的新高潮。以山东鲁能、贵州金元为代表的一大批电力职工持股企业迅速崛起。许多隶属于国家电力公司的省电力集团纷纷以内部发文的形式，组织电力系统职工大规模集资；更通过划拨或低价转让等方式，在厂网分开前夕将发电机组大量纳入政策优惠，这些职工持股企业迅速成为了地方电力新贵。
    2002年，中国实行以“厂网分开”为核心的电力体制改革，组建五大发电集团，国家电力公司在剥离了发电资产之后成为国家电网集团。而这些职工持股的电力新贵更因与电网血脉相联，受到国家电网集团及其下属省公司的重点扶持。
    发展至此，电力职工持股企业在中国电力改革中的正面作用尽失，反而成为改革的绊脚石。如何以妥善方式解决这个既定历史问题，是电力行业决策者们面临的大挑战。
    专家认为，割断垄断性的电网公司与发电企业之间的血缘关系，是必不可少的第一步。应当严格参照国家有关规定，对违反既有规定形成的资产坚决清理；而对那些在相关规定出台之前形成的员工持有资产，电力系统的员工（包括高级经理人）要么退股，继续留在电网系统享受国内不算差的待遇，要么离开电网公司，继续拥有发电等项目股权，获得预期并不确定的分红和股利。
    电力职工持股问题延搁至今，职工持股企业在各种违规或不违规的操作下<