碳排放权交易计划具体资料首次发布

电力18讯：    
　　中国作为现今全球第二大能源消耗国，在能源改革及减排方面都面临严峻挑战。中国的十二五规划（2010-2015年）确定了逐步建立全国性的碳排放权交易市场、控制温室气体排放的大方向。为了达到这一目标，负责监管气候变化问题的主要机关――发改委，于2011年批准了北京、上海、天津、重庆、深圳、广东省及湖北省7个省市开展独立的碳排放权交易试点工作（“7个试点计划”）。根据发改委的数据，截至2014年11月底，国内成交的碳排放权交易量达到1,436万吨，总值超过5亿元人民币。发改委于2014年12月10日发布《碳排放权交易管理暂行办法》（下称“管理办法”），中国建立全国性碳排放权交易市场的计划成为全球焦点。这是中国官方第一次发布全国碳排放权交易市场运行模式的具体资料。

　　管理办法简介

　　一般交易标准

　　与当前的7个试点计划相一致，管理办法规定，全国碳排放权交易制度主要牵涉到两种产品，包括温室气体减排配额 (ERQs) 及国家核证自愿减排量（CCERs)。管理办法的适用范围包括二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、氯氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫及三氟化氮等七种温室气体。发改委将不时调整温室气体的适用范围。目前7个试点计划都只针对二氧化碳减排配额，其他温室气体暂时不在管制范围内。

　　“温室气体减排配额”指中央政府分配给重点排放单位 (KEEs) 的碳排放配额，为碳排放权交易的交易单位。1个温室气体减排配额相当于1吨二氧化碳。“重点排放单位”是指排放温室气体，并符合中国发改委规定的碳排放权交易强制参与条件的单位。然而，中国发改委并没有为重点排放单位制定统一的全国性标准。目前7个试点计划中，各省市自定标准来决定硬性参与试点计划的单位类型。例如，北京市政府将重点排放单位定义为二氧化碳排放量（包括直接及间接排放）超过每年10,000吨的单位；上海市政府把符合以下任一条件的企业界定为重点排放单位：(i) 从事炼钢、石化、化工、有色金属、电力、建材、纺织、造纸、橡胶或化学纤维生产加工，并从2010到2011年间二氧化碳排放量 (包括直接及间接排放) 超过每年20,000吨；(ii) 从事航空航天、海港、机场、铁路、商贸、酒店或金融业务，2010到2011年间二氧化碳排放量 (包括直接及间接排放) 超过每年10,000吨。

　　中国发改委先以参加试点地区的温室气体历史排放数据、经济增长水平、产业及能源结构为基础，向省市政府分配温室气体减排配额，再由省政府向管辖范围内的重点排放单位作出分配。根据管理办法第七条，中国发改委下设的省发改委 (省级碳交易主管部门) 应向中国发改委提出本行政区域所有符合参与标准的重点排放单位名单，供中国发改委审批。由中国发改委及省级碳交易主管部门分配的大多数温室气体减排配额在初期不用收费，但随着全国碳排放权交易制度的发展将会在适当时候收费（中国发改委将保留极少量温室气体减排配额以用于碳排放权交易市场调整或项目建设）。

　　中国核证自愿减排量是中国发改委于2012年颁布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》下产生的自愿减排计划，性质类似于《京都条约》下的清洁发展机制。虽然目前的管理办法名义上支持温室气体减排配额及中国核证自愿减排量，但7个试点计划目前实质只处理温室气体减排配额交易。

　　就市场参与者的性质来说，七个试点计划与管理办法都容许合资格单位及个人参与碳排放权交易。但实际上，不同省市对个人参与者的市场准入有不同的财务标准。不过，上海虽然在规定中允许个人从事排放权交易，但是实际上是7个试点计划中唯一还没有对个人开放交易市场的城市。

　　减排目标的监测、核查及清缴

　　管理办法第四章规定了每个重点排放单位的排放目标监测、核查及清缴的基本规则。重点排放单位应按照国家标准或中国发改委公布的要求，制定排放监测计划并上报省级碳交易主管部门备案。此外，重点排放单位应每年编制其上一年度的温室气体排放报告（“排放报告”），由中国发改委认可的合资格第三方核查机构进行核查并出具核查报告（“核查报告”）后，在规定时间内向相关的省级碳交易主管部门提交排放报告和核查报告。省级碳交易主管部门有权确定重点排放单位上年度的排放量（“排放量”）。尽管7个试点计划中部分已制定了自己的核证标准，但省级碳交易主管部门尚未清楚说明究竟是根据排放报告及/或核查报告还是自己的计算标准来确定排放量。重点排放单位使用不少于排放量的减排配额进行清缴，从而履行上年度的配额清缴义务。减排配额由省级碳交易主管部门分配的或自行于碳交易市场购买。管理办法第三十二条特别规定，重点排放单位可使用国家核证自愿减排量抵消一定比例的排放量。根据大部分试点计划规定，这个百分比介乎10%左右。然而，管理办法尚未为全国碳排放权交易市场量化这个抵消百分比。温室气体减排配额及中国核证减排量是全国碳排放权交易制度下买卖的两类截然不同的产品。温室气体减排配额将根据免费分配的配额而定，而中国核证自愿减排量则根据一组类似于清洁发展机制的规则厘定。这个抵消百分比也可能影响到7个试点计划的温室气体减排配额交易。

　　违反管理办法的法律责任

　　根据管理办法第四十及四十一条，重点排放单位有义务满足上述两项责任，即按时提交排放报告及核查报告，以及履行清缴义务。管理办法规定，违反任何责任的应依法给予行政处罚，但却没有具体说明处罚内容。根据北京试点计划，重点排放单位如未能提交上述任何报告，应被处以最高50,000人民币 （相当于5,000英镑）的罚款。如重点排放单位的清缴额度少于排放量，应被处以相当于不足量乘以当时碳排放量市价3至5倍不等的罚款。在7个试点计划中，到目前只有北京市政府执行过有关行政规则，对北京市内若干重点排放单位（包括多家跨国企业）处以罚款。

　　应予考虑的重点法律事宜

　　由于中国的全国碳排放权交易市场仍然处于发展初期阶段，建议律师应考虑以下各项：

　　? 客户是否在7个试点计划的重点排放单位名单内？如是，客户应：a) 制备排放报告及核查报告并按时提交；b) 满足对应的省级碳交易主管部门所设定的排放量标准。

　　? 客户与对应的省级碳交易主管部门之间是否有良好的沟通？客户应在切实可行情况下尽快就合理的排放量达成协议。

　　? 客户是否有按时购买温室气体减排配额？根据7个试点计划的过往经验，由于在履行每年排放义务的限期前会有大量重点排放单位购买温室气体减排配额完成清缴，从而推高了碳排放权市场的价格，因此客户应避免在这段时间内于碳排放权交易市场上购买温室气体减排配额。

　　? 对于从事诸如发电、输电、炼钢、化工等能源密集型行业，但尚未被列入重点排放单位名单的客户，应开始考虑试点计划在未来逐步扩大为全国范围后所可能面对碳排放管控的风险。

　　结论

　　尽管管理办法只勾画出了建立中国全国碳排放权交易市场的基本蓝图，但也足以表达中国政府的坚定决心。日后势必会公布更详细的执行细则，以解释条款不够完善的领域。比如说，厘定重点排放单位的全国性标准、分配温室气体减排配额的细则、第三方核证机构的管理等。2015年将会是十二五规划（2010-2015年）的最后一年，也是中国希望建立全国性碳排放权交易市场的一年，因此未来数月很可能就是要解决上述重点问题的高峰期。■

　　Paul Davies，瑞生国际律师事务所伦敦办公室合伙人；Oliver Zhang，美国德杰律师事务所律师