冯飞：电力体制改革要突破三个瓶颈

电力18讯：    ――访国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞

　　企业基础的不同决定管制方式的不同

　　记者：要对资产规模高达1万亿元、涉及到上百万人就业的电力工业进行改革绝非易事。与国外电力改革相比，我国电力体制改革有何明显不同？

　　冯飞：将我国电力改革与英美等国电力改革相比较会发现，我国电力工业发展的企业基础与其他国家明显不同。这一差异决定了管制方式的不同。国外的企业私有制多，而我国基本是国有的。微观企业的不同，决定了管制的效果不同。美国在1933年就基本建立了针对私人企业的较完整的电力管制框架。这一发展模式带来的问题，一是管制成本的问题，二是信息不对称，三是管制者为被管制者“俘获”的问题。

　　美国在总结政府和市场关系时也说到，美国的经济管制在全球最为突出，美国经济总量的一大半处于管制状态下。当然，对自然垄断行业的管制和竞争性市场的管制方式存在不同。事实上，美国对管制的认识也是逐步深入的。因此才有了如何放松管制的问题。管制产业如何发挥市场机制的作用，当然要寻找一个切入点，因为自然垄断环节很难引入竞争，而非垄断性环节就可以引入市场竞争机制。这充分反映了经济学的进步。

　　另外，技术的可实现性也是决定改革目的和秩序的重要原因。现代信息技术、网络技术的发展，使电力、铁路等产业引入竞争成为可能。而我们在这两个行业进行引入竞争的改革时，对技术因素考虑得较少。我在美国考察联邦能源管制委员会和在英国考察铁路改革时发现，很多专家非常重视技术的可实现性问题。

　　最大的特殊性是要发展

　　记者：您曾提出我国电力市场化改革的第一个风险就是发展的风险。发达国家都是在电力供给比较充裕的情况下提出电力体制改革的，而我国的改革在起步时就遇到了严重的电力短缺。

　　冯飞：我国在建立市场经济过程中，遇到的最突出问题是要建立发展中的市场经济。因此，电力体制改革所要建立的电力市场，是发展中的市场。

　　对于发展中国家来说，首要的任务和目标就是发展，具备一定条件后才逐步进入改革阶段。发展是当务之急。稳定的发展是我国电力改革的目的之一和最大的特殊性。前些年，世行曾组织专家评判发达国家与发展中国家改革电力的目的。结果是：大家认为，发达国家电力改革的目的是提高效率，而发展中国家电力改革的目的是效率和发展兼而有之。

　　因此，我们必须把稳定发展的目标落实到改革方案的设计中。这是一个极具挑战性的课题。落实稳定发展的目标，就要解决投资激励这一关键问题。总体来说，在风险和投资激励方面，垂直一体化垄断模式的投资激励，要大于竞争模式下的投资激励。市场化改革后，无论在市场准入方面，还是在项目管理方面，如不做大的政策调整，那么这种发展的风险是比较大的。如果能够把全社会办电的积极性调动起来，尤其是投资，发展的风险可以得到相当程度的规避。在目前市场调节和市场不稳定的条件下，投资激励要取决于价格监督机制。

　　我认为，在进行电网环节监管时，要根据电网规划考虑长远的电网发展目标，包括考虑投资激励和贴现等问题，并将其落实到价格监管方案中，而不应单单是“成本＋合理的回报”。这也是我国电力市场设计中应充分考虑的重要问题。

　　美国加州的电力改革，进行了两三年后出现了电力危机。其教训之一就是，强调了竞争，忽视了发展。所以，我们在建立一个较稳定的电力市场的同时，还要建立一个与竞争模式相适应的现代监管体制。受政府行政体制改革和政府职能转变进程的影响，电力监管从传统体制转入现代市场监管体制的过程，比原来设想的要困难得多。由于监管体制改革的不到位，造成电力体制改革存在极大风险和不确定性。在国外，监管体制强调独立性。欧盟曾要求所有成员国同时建立一个独立的电力监督机构，目的就是保证电力监管的相对独立性。如果把监管放在某个综合部门运作，难免会受到其他目标的干扰，偏离电力的发展方向。必须明确的是，我们不是为了改革而改革，而是为了促进发展。

　　国有独资企业导致封闭竞争

　　记者：有经济学家认为，目前“跑马圈地”的电力企业都与国字号有关。中央企业也好，地方企业也好，大家都是国有企业，民营资本很难进入电力市场。

　　冯飞：这正是我国电力市场化改革存在的第三个特殊性。能源工业普遍存在国有主导，甚至在电网环节存在国有企业包揽天下的问题，发电环节也很少有非国有企业参加竞争。在这样单一所有制的情况下，引入竞争的结果是封闭竞争，就是封闭在国有独资企业之间的内部竞争，而不是开放型的竞争。我不主张电力工业彻底实行私有制，大量引入民营资本，但应该寻求一种国有经济在电力工业的有效实现形式，并探讨混合所有制经济在电力行业如何发展。封闭的竞争带来的结果只有成本上升，或者说效益大打折扣。因此，在关注未来的市场的同时，也要看到目前存在的不<