新一轮电力改革：逆水行舟，不进则退

电力18讯：    编者按：由于在过去通过增量改革的方式促电力行业发展的同时，没有及时对政府的电力管理体制进行同步改革，使一些新的矛盾积累，成为电力行业发展和提高效率的障碍。因此，新一轮大规模、系统化的电力改革势在必行。

　　高世楫

　　2003年9月，由中国电力监管委员会所召开的电力监管国际会议的部分国际专家（包括英国首任电力监管机构主席、现任的美国能源监管委员会的委员、菲律宾能源监管委员会主席、澳大利亚堪培拉监管委员会主席），2004年3月初在亚洲开发银行于马尼拉总部召开的中亚电力监管机构论坛上，其知名电力改革和监管专家以及世界银行和亚洲开发银行的专家对中国电力改革和发展有积极评价，他们大体认为中国电力发展迅速，在发展中国家基础设施建设方面做得较好。特别是考虑到中国巨多的人口、广袤的国土、复杂的地理状况以及作为发展中国家的特征的前提下，这一次系统全面的电力改革更凸现了中国政府以改革促发展的决心。并强调了在对中国政府在电力行业进行系统、全面的市场化改革的过程中，要重视监管机构的能力建设问题。

　　改革成效

　　作为现代社会的标志，电力行业的发展具有最重要的基础产业特征。新中国成立以后的30多年，国家直接办电、管电，电力行业虽然迅速从1952年装机不足200万千瓦迅速发展到1985年的近9000万千瓦，但电力行业一直是中国走向现代化的重要瓶颈！1978年改革开放以后，国家经济高速增长，电力作为重要基础设施对经济发展的制约日益凸现，这促使中国政府在1985年开始了电力行业的开放和改革。国务院在这一年颁发《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，实行"新电新价"政策；1985水电部同时提出了电力体制改革的建议，在电源建设环节放松监管，鼓励多家办电。其后迅速出现了部门外的华能电力公司的成立、地方电力建设基金出现、允许中外合资企业办电等，从此中国的电力行业进入了高速发展阶段。装机容量从1985年的9000万千瓦，迅速发展到2002年底的3.6亿千瓦，规模为世界第2，而发展速度在全球名列前茅（同时期惟有韩国的电力行业的发展速度比我们高，达到年均10％！），目前更是以每年增加3000万千瓦左右的装机容量发展（相对于差不多每两、三年增加一个英国的总装机容量。）考虑到中国巨大的人口规模以及较低的电力消费水平（我国的人均年电力消耗量为英国的1/5，日本的1/7，美国的1/12），我国电力行业仍然有巨大的发展空间。

　　同中国其它任何领域的高速增长一样，中国电力工业高速成长的动力来源于坚定不移的市场化改革。最初的市场化取向的改革是从实行多种电价、鼓励多元投资开始的。由于中国政府一开始就没有将电力作为社会福利低价提供给社会，而是以电养电。在1985年改革时就明确提出，电力企业要有足够合理的利润收入维持简单生产和扩大再生产（从1952年到1982年间，电力行业的资金利润率均在10％以上）。放开发电侧准入，对外资和地方集资办电实行指导性电价，刺激了原国家电力系统以外的投资，促进行业的迅速发展。

　　在中国政府通过这种增量改革的方式促进电力行业发展的同时，没有及时对政府的电力管理体制进行同步改革，使一些新的矛盾不断积累，成为电力行业发展和效率提高的障碍。鼓励地方办电的直接后果是逐步凸现了地方利益，出现了电力市场的省间壁垒；以电养电、鼓励多种经营使电力企业通过关联交易产生隐性超额利润；对一体化经营的电网公司缺乏网络接入的监管，产生对独立发电商的歧视；以还本付息为基础、部考虑结构特征的过时电价审批机制导致电力企业的高利润，加重用电企业的负担；过时的电力准入机制导致电力项目困难、成本得不到合理控制。这些矛盾的累积，导致了中国最近一轮的大规模、系统化的电力改革。

　　监管：从计划到市场

　　电力监管委员会的定位，体现了现阶段我国总体经济制度和政治环境的特征。从成立的过程看，它是由国务院决定，作为国务院的直属事业单位而不是特设的法定机构，目前还没有相关的法律对其职能和责任进行明确的界定。从职能范围看，由于我国投资体制、价格管理体制还没有完成面向竞争性市场经济的调整，所以电监会不具有对电力行业的准入和电力价格进行监管的职能，同时它还必须同其它政府部门分享电力行业的监管权力。电监会既是电力改革的产物，目前又是进一步推动电力改革的重要力量。国家电力改革领导小组办公室就设在电监会。电监会正积极推进区域化电力市场的建立，国家最近还决定由电监会负责电力系统的可靠性和安全问题，表明电监会的职能在逐步加强。

　　市场经济条件下监管的本质，应当是根据法律和规则对企业行为进行干预，是对市场规则的一种补充。从发达市场经济国家、特别是美国的监管体系出现的历史看，监管体系的建立过程就是逐步建立起政府干预经济的制度和组织的过程，是政府壮大和政府职能逐步加强的过程。但是，由于制度的起点不同，政府过去管的事情很多，<