2011年度纪检监察获奖论文2：构建廉洁风险预警机制 深入推进国有企业惩防体系建设

建立廉洁风险预警机制是建立健全惩防体系，完善国有企业廉洁风险风险防控体系，提升廉洁风险防控效果的重要内容。中共中央在《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中，明确要求各级党政机关、国有企业建立预防腐败信息共享机制和廉洁风险预警机制。贺国强在出席全国加强廉政风险防控规范权力运行现场会时强调，要健全长效机制，加快预防腐败信息分析和预警系统研发，准确判断和妥善处置廉政风险。国资委发布的《中央企业全面风险管理指引》中，规定中央企业要对重大风险进行持续不断的监测，及时发布预警信息，制定应急预案，并根据情况变化调整控制措施。财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合印发的《企业内部控制基本规范》，同样提出企业应当建立重大风险预警机制和突发事件应急处理机制，明确风险预警标准，对可能发生的重大风险或突发事件，制定应急预案、明确责任人员、规范处置程序，确保突发事件得到及时妥善处理。

因此，应用风险预警机制的运作机理，对企业腐败现象易发多发的重要领域、关键环节中存在的重大廉洁风险进行预警管理，是企业惩防体系建设的重要内容，是企业风险管理理论和反腐倡廉工作结合的必然结果。

一、    廉洁风险预警的概念和开展预警的必要性

廉洁风险预警是指国有企业收集、传递和处理廉洁风险信息，输入预先建立的廉洁风险预警指标体系，准确判断和预测企业存在的重大廉洁风险，并采取一定的处理措施排除警情，防止或降低腐败行为发生。

廉洁风险预警机制是现代风险管理理论和国有企业惩防体系建设结合的必然产物。现代企业面临激烈的市场竞争，要想生存和发展，就要科学应对各类风险。廉洁风险是国有企业发展过程中要面对的全面风险之一。如果忽视廉洁风险盲目发展，必然使国有企业在市场竞争中处于不利境地。廉洁风险并不可怕，可怕的是没有风险意识，不能准确地识别风险，不能采取有效的措施应对风险。因此，将惩治预防腐败体系建设和现代企业风险管理理论结合起来，用科学的方法识别廉洁风险，收集廉洁风险防控初始信息，进行廉洁风险评估，确定廉洁风险防控策略，制定和实施廉洁风险防控解决方案，监督改进廉洁风险防控，必将大大促进企业惩防体系的系统化、规范化和科学化，增强惩防体系建设的实际效果。

国有企业廉洁风险防控体系建立以后，按照“二八定律”，同时考虑到风险管理的成本效益情况，企业不可能也没必要面面俱到地管理所有廉洁风险，而应该有所侧重，确保识别主要廉洁风险并进行防控。因此，国有企业应当建立重大廉洁风险预警机制，完善组织结构，明确风险预警标准，制定应急预案，对重大廉洁风险进行持续不断的监测，及时沟通预警信息，规范警情处理，确保重大廉洁风险得到及时妥善处理。

二、     廉洁风险预警机制的主要功能

按照预警机制的工作机理，廉洁风险预警机制具有监测功能、诊断功能、治疗功能、保健功能和增效功能。

1.    监测功能。廉洁风险预警机制实时收集、传递和处理重点领域、重点部门和重点环节的重大廉洁风险预警信息，使企业能够及时收到重大廉洁风险发出的预警信号并进行诊断。

2.    诊断功能。廉洁风险预警机制根据收集的预警信息，发现重要业务的发生或关键预警指标的偏差，分析问题原因，判断预警等级，发出预警信号，使企业能够有针对性的开展处理工作。

3.    治疗功能。廉洁风险预警机制根据问题发生的主要原因，按照预警方案的规定强化、完善防控活动，或采取应急处理措施，把腐败行为消灭在萌芽状态。

4.    保健功能。通过廉洁风险预警机制的常态化运行，企业能够有效管理重大廉洁风险，降低腐败发生对企业产生的种种不利影响，为企业生产经营管理工作保驾护航，促进企业平稳健康发展。

5.    增效功能。通过廉洁风险预警机制降低廉洁风险或避免腐败行为发生，有助于增加企业收入或者降低企业采购成本，保护企业资产，降低腐败发生导致的损失，有助于增加企业效益，保持企业竞争优势。

三、    廉洁风险预警机制的构成要素

廉洁风险预警机制由廉洁风险预警组织机构、指标体系、信息与沟通、处理机制和监督与考核五个要素构成。

1. 廉洁风险预警组织机构。完善的组织机构为廉洁风险预警机制的设计、执行和监控提供了框架结构，是预警机制的重要基础。组织机构的健全与否，直接关系到企业廉洁风险预警机制设计和运行的有效性，关系到廉洁风险预警机制的各项职能能否得到充分的发挥。考虑到廉洁风险预警管理中的很多理念、方法和流程源于企业生产经营管理工作，将廉洁风险预警工作植入公司日常生产经营管理中形成常态化机制，同样要求廉洁风险预警的组织机构及职责划分同企业的治理结构、内部管理机构紧密结合起来。

基于此，国有企业应当按照全面风险管理要求，构建以发挥廉洁风险预警三道防线作用为目的的组织机构：各有关职能部门和业务单位组成第一道防线，纪检监察部门组成第二道防线，内部审计部门组成第三道防线，形成以企业党委和行政为领导，各部门、各单位齐抓共管的局面。

各职能部门和业务单位作为廉洁风险预警的第一道防线，负责研究提出本职能部门或业务单位重大廉洁风险的判断标准或判断机制，建立关键指标体系，收集预警信息，执行风险预警基本流程，进行自我监督，同时配合纪检监察部门和内部审计部门开展监督检查工作。

纪检监察部门作为第二道防线，负责对预警风险管理策略进行评估，对跨部门和业务单位的廉洁风险预警管理解决方案进行评价，研究提出改进方案；负责建立风险预警信息系统；负责组织、协调预警机制日常工作，指导、监督有关职能部门、业务单位开展风险预警工作。

内部审计部门作为第三道防线，负责研究提出预警机制监督评价体系，制定监督评价相关制度，对包括纪检监察部门在内的各有关部门和业务单位能否按照规定开展预警工作及其工作效果进行监督评价，并出具监督评价报告。内部审计部门的监督评价工作可结合年度审计、任期审计或专项审计工作一并开展。

另外，企业还可以专门聘请有资质的中介机构对企业廉洁风险预警机制进行评价，并出具评估和建议专项报告，提高监督主体的独立性和客观性。

通过上述机构建设和职责划分，国有企业建立起党委（党组）统一领导，党行政领导齐抓共管、纪检部门组织协调、其他职能部门各负其责、各级各方面共同参与的廉洁风险预警组织机构，为廉洁风险预警工作打下良好的组织基础。下图是企业廉洁风险预警组织机构的示意图。

2. 廉洁风险预警指标体系。建立廉洁风险预警指标体系是构建廉洁风险预警机制的核心，是开展廉洁风险分析、诊断、处理工作的重要前提。

任何一种现象都具有多方面的特征，廉洁风险指标体系就是对廉洁风险特征的整体描述。廉洁风险信号只有通过预警指标来量化、说明与解释，才能科学、全面地反映企业的廉洁风险防控现状。构建廉洁风险预警指标体系主要包括两方面的工作，即选择风险预警指标和设定风险预警指标阈值。在选择风险预警指标前，企业应编制廉洁风险坐标图，为选择风险预警指标做好准备工作。

1） 绘制企业廉洁风险坐标图。企业的廉洁风险存在于生产经营管理的方方面面，但并不是所有的风险都是预警机制监测的对象。考虑到廉洁风险发生的可能性和后果以及预警机制运行的成本与效益关系，只有那些重要领域、关键环节的重大廉洁风险才需要被监测预警。

在实际工作中可以应用企业的廉洁风险坐标图来确定重大廉洁风险。廉洁风险坐标图是把已经识别出的廉洁风险发生可能性的高低、廉洁风险发生后对企业的影响程度作为两个维度绘制在平面图中。绘制风险坐标图的目的在于对识别的廉洁风险进行直观的比较，确定风险管理的优先顺序和策略。下图是某国有企业绘制的廉洁风险坐标图，其中白色区域为低风险区域，绿色区域为中风险区域，红色区域为高风险区域。

2） 选择风险预警指标。预警指标选取的科学与否，直接决定了预警机制运行的有效性。为有效预测重大廉洁风险，预警指标的选取应当遵循以下原则：

（1）   重要性原则。根据“二八定律”和成本效益原则，企业只需对重要廉洁风险进行预警，其他廉洁风险不需纳入预警机制。廉洁风险坐标图是选择重要廉洁风险指标的主要依据。企业应当选择廉洁风险坐标图上处于高风险领域的业务，即右上角的业务作为预警指标的选择领域。

（2）   可量化原则。“如果不能描述，就不能衡量；如果不能衡量，就不能管理。”（罗伯特·卡普兰，大卫·诺顿）只有能够量化的风险指标，才能进行数值上的比较，进而确定是否需要发出预警信号以及发出预警信号的级别。

（3）   可控性原则。预警机制需要对发出预警信号的廉洁风险进行分析处理，因此只有企业能够控制的廉洁风险，才能采取措施进行防控，与其有关的指标才能纳入预警机制。

按照以上原则，国有企业各职能部门、业务单位应当根据自身工作特点，认真分析廉洁风险易发高发领域和环节，确定应当纳入预警机制的关键指标。一般说来，工程建设领域的招投标、结算环节，人力资源管理领域的员工录用、干部任免环节，物资采购领域的采购、验收环节以及“三公”经费管理、职务消费等是企业重大廉洁风险所在，应当从中选择预警指标。

3） 设定廉洁风险指标阈值。廉洁风险指标阈值即廉洁风险承受度，是指企业对廉洁风险的可接受程度，是企业廉洁风险偏好的边界。

廉洁风险指标阈值应该与廉洁风险偏好保持一致。廉洁风险偏好是企业为了实现预防腐败目标，在承担廉洁风险的种类、大小等方面的基本态度，表现为企业在哪些领域愿意承担风险，在哪些领域不愿意承担风险，或者同样的风险水平下，企业愿意承担更多的风险、还是承担更少的风险。风险偏好与企业的廉洁风险防控战略目标直接相关，反映了企业的廉洁风险防控理念。廉洁风险指标阈值则与特定领域、特定环节的预防腐败具体目标相关，阈值的确定要保证在阈值内廉洁风险的累加不会超过廉洁风险偏好。在设定预警指标阈值时，要正确认识和把握廉洁风险与收益的平衡，防止片面追求企业发展、增加企业效益而忽视廉洁风险，同时也要防止单纯为规避廉洁风险而放弃发展机遇。

廉洁风险指标阈值的确定属于企业重大决策，首先应由企业高层集体确定风险偏好，然后由各相关职能部门根据风险偏好确定各领域、各环节重大廉洁风险指标阈值，明确廉洁风险不应超过的最高限度，并据此确定风险的预警级别及相应的处理对策。

下面以三级预警为例对廉洁风险预警机制进行说明。在三级预警机制下，系统预警信号分为一级预警、二级预警和三级预警三个级别，用以指示廉洁风险的等级。一级预警设定为无过错预警，是针对国有企业的重要领域、关键环节，具有重大廉洁风险的业务开展前进行的事前提醒。这些业务是根据企业的不同类型、生产经营的不同特点等确定的，一般包括采购业务、外包业务、工程项目、资金管理、人员录用及任免等。二级预警是指廉洁风险成因发生的异常情况导致廉洁风险达到廉洁风险指标阈值，三级预警是指廉洁风险成因发生的异常情况导致廉洁风险超过廉洁风险指标阈值。二级预警和三级预警信号以廉洁风险关键指标的实际值超过阈值的程度来区别。如某国有企业选择工程招投标过程中规避投标事件作为廉洁风险指标，并将规避投标事件的发生次数和发生金额作为关键指标阈值，如某国有企业在工程项目招投标管理中，将规避招标次数2次，规避招标标的金额100万作为二级预警指标阈值，将规避招标次数4次，规避招标标的金额200万作为三级预警指标阈值。

需要指出的是，随着内外部环境的变化，企业面临的主要廉洁风险也在不断发生变化，因此需要对纳入预警指标系统的重大业务、关键预警指标及其阈值进行动态评估，不断根据实际情况的变化进行修改、增减，充分反映国家社会、经济、政治环境的变化和企业生产经营管理的新态势。对目前不具备重要性的廉洁风险，也需要定期对其进行动态评价。当企业内外部环境发生变化，非重要廉洁风险等级提高，即发生的可能性增加或影响程度变大时，则需将其纳入预警机制进行监控。

3. 廉洁风险预警信息与沟通。顺畅的廉洁风险信息收集、处理以及良好的沟通机制，是廉洁风险预警机制发挥作用的重要条件。要能够有效预知企业可能发生的腐败，预先防范腐败的发生，就必须保证预警信息质量，通畅信息来源渠道，维持良好的沟通机制。

1） 预警信息的质量要求。预警机制正常运行需要高质量的信息。不符合质量要求的信息，会导致预警机制不能及时发出警报或发出错误的警报，会使腐败预警组织机构做出错误的判断，会浪费人力物力或不能有效防止腐败的发生。对信息质量的要求包括：（1）及时，保证把重要信息迅速收集并传递到相关部门和岗位；（2）准确，保证把重要信息不被修饰或改变地收集并传递到相关部门和岗位；（3）完整，保证把重要信息全面收集并传递到相关部门和岗位；（4）易于取得，保证相关部门和岗位在需要的时候能够很容易的收集信息；（5）易于理解，保证信息清晰明了，便于相关部门和岗位理解及使用。

2） 预警信息的来源。预警信息的来源渠道包括企业内部和外部。企业内部信息来源之一是廉洁风险控制工作本身。廉洁风险控制工作植入企业日常生产经营管理活动，体现在企业对廉洁风险的各项控制活动中，通过授权审批、预算控制、财产保护控制和绩效考核等控制措施，提供企业廉洁风险预警的重要信息。这些信息在风险预警组织机构中的传递，为预警机制提供第一手的信息，保证预警机制正常有效运行。内部信息的另外一个来源是对廉洁风险防控的监督评价，包括各有关部门、业务单位定期对廉洁风险预警工作进行的自我监督，纪检监察部门对各部门、业务单位廉洁风险预警工作进行的同级监督，内部审计部门对包括纪检监察部门在内的各部门、业务单位能否按照有关规定开展风险预警工作及其工作效果进行的审计监督。监督评价方式包括上级或本级纪检、监察、审计等部门定期或不定期开展的党建工作考核、巡视检查、干部考察、效能监察、内部审计、廉洁风险测评和信访举报等工作。企业外部信息同样能够提供预警机制需要的重要信息，通过加强与外部各方包括客户、供应商、国家预防腐败机构、其他利益相关方以及行业内其他企业的沟通联系、对标管理，拓宽信息收集渠道，快速捕捉廉洁风险的动态变化，有利于提高预警机制的效率效果。

3） 预警信息的沟通。预警信息必须及时、完整、准确地在预警机制组织机构中沟通，才能保证预警机制的灵敏性和有效性。预警信息的沟通包括自下而上、自上而下和平行传递，信息需要在企业内部各部门、纪检监察部门、内部审计部门、企业党委（党组）以及上下级单位之间实现集成与共享，既要满足单个部门预警的要求，也能满足企业整体和跨部门预警的要求。在各部门、业务单位发现的重大腐败信息，应及时传递给纪检监察部门，由纪检监察部门统筹考虑其他部门和单位可能的潜在重大问题。纪检监察和审计部门通过监督检查发现的重大腐败信息，也要及时反馈给各部门、业务单位，以便及时采取措施，防止苗头性、倾向性问题转变为普遍性问题，防止小问题转变为大问题。重要信息必须及时传递给预警组织机构中的最高层，如企业的党委（党组），以便做出统一部署。

4. 廉洁风险预警处理机制。廉洁风险预警处理机制是分析、查找预警信号发出的原因，并按规定进行处理的过程，是实现预警机制的重要手段。在廉洁风险预警机制正常运行，系统没有发出预警信号时，廉洁风险防控活动按照常规方式进行风险识别、评估和防控。当重要领域、关键环节发生重大事项，或关键风险指标实际值超过阈值时，预警机制将发出不同级别的预警信号。针对预警信号类型、性质和警报程度等信息，企业需要制定相应的应对方案，查明警报发生的原因，应用不同的风险管理策略进行处理。

在三级预警机制下，当发生一级预警时，纪检监察部门对有关部门或业务单位发出廉洁风险预警通知书，提醒重大事项中存在的重大廉洁风险，要求有关部门、业务单位强化执行已有的防控措施，同时加强廉政教育，筑牢思想道德防线。

当发生二级预警时，本单位纪检监察机构要进行专门调查，和发出预警信号的部门及时进行沟通，深入了解分析预警信号发出的原因，全面掌握关键预警指标的变化情况，同时对预警体系的设计和运行情况进行评估，并就预警信号发出原因、调查结论和处理措施等写出专门调查报告。

当发生三级预警时，由企业党委（党组）或上级单位纪检监察部门根据廉洁风险专项应急预案组织开展应急行动，应急行动包括成立应急指挥小组，确定应急响应程序，进行应急事项处理以及应急后期处置等内容，并明确奖惩内容。廉洁风险专项应急方案可以参考国家有关应急预案规定来编写。应急行动是一种例外性质的管理，是在特殊情况下才采取的特别处理方式。一旦预警原因消除，廉洁风险恢复到正常可控状态，应急工作任务便完成，继续进行常态化管理。

5. 廉洁风险预警监督与考核。廉洁风险预警监督与考核是预警机制发挥作用的重要保证。监督与考核要素和其他要素共同作用，使廉洁风险预警机制形成了闭环管理系统。

预警监督包括日常监督和专项监督。日常监督包括部门、业务单位自我监督，纪检监察机构监督，内部审计监督以及管理层监督。专项监督是指在企业内外部条件发生较大调整或变化的情况下，对某一或某些方面进行的有针对性的监督检查。日常监督和专项监督的目的是预防和发现廉洁风险预警体系的缺陷，包括设计缺陷和运行缺陷。在监督过程中发现的缺陷应当进行整理汇总，分析缺陷的性质和产生的原因并提出改进建议，采取适当的形式和程序逐级上报。企业应对发现的内部控制缺陷拟定整改工作方案，明确整改的目标、内容程序、方法和时限要求，并跟踪其更改情况，保证整改工作达到预期效果。

廉洁风险预警要完善激励约束机制，对监督中发现的重大、重要缺陷，要按照企业制定的责任追究制度对责任单位、责任部门和责任人进行考核。

四、     三级廉洁风险预警机制工作流程

企业腐败预警机制组织机构建立、预警事项和关键指标选择及阈值确定后，整个系统开始正常运作。在运作过程中，系统收集廉洁风险防控过程中的信息，形成廉洁风险信息库。通过捕捉与预警指标体系相关的信息并和预警信号的触发条件进行比较，确定不发出预警信号，还是发出一级预警信号、二级预警信号或三级预警信号。

在分析收集的信息确定不发出预警信号后，预警机制转回信息收集环节继续工作。当发出一级预警信号时，纪检监察部门对有关部门、单位发出廉洁风险预警通知书，提醒重大事项中存在的廉洁风险。当发出二级预警信号时，本单位纪检监察机构进行专门调查，并出具专门调查报告。当发出三级预警信号时，由企业党委（党组）或上级单位纪检监察部门根据廉洁风险专项应急预案开展应急行动。在处理预警信号的同时，预警机制继续腐败信息收集等工作。

五、    综述

将惩防体系建设和风险管理理论结合起来，以风险管理框架为基础构建惩防体系，是惩防体系建设迈向系统化、规范化和科学化的重要一步。应用廉洁风险预警机制管理重大廉洁风险，是惩防体系建设和风险管理理论结合的必然结果。通过构建廉洁风险预警机制的五个要素：组织机构、指标体系、信息与沟通、处理机制和监督与考核，明确预警机制的运作流程，及时预测和有效处理重大廉洁风险，必将使国有企业的反腐倡廉工作效率更高、效果更好，使国有企业的惩防体系建设达到新的高度。