2012年度纪检监察获奖论文10：治理潜规则 推进反腐倡廉建设

潜规则作为一种社会现象，越来越引起了人们的广泛关注。潜规则的实质就是利益交换，是手中掌握一定权力的人员，在权力运行的灰色地带为自己或利益群体谋取利益。近年来，潜规则大行其道，且呈恣意泛滥之势，已经成为社会的一大公害和痼疾。因此，剖析其特点、危害，研究探讨治理对策，非常必要。

一、潜规则的特点

潜规则是一种社会现象，所谓潜规则，简言之：就是那些看不见的、没有明文规定的、约定俗成而又广泛认同的、实际上在起作用的、人们不得不遵守的规则。学者吴思对潜规则作过这样的描述：中国社会在正式规定的各种制度之外，在种种明文规定的背后实际上存在一个不成文的又获得广泛认可的规矩，一种可以称之为内部章程的东西，恰恰就是这个东西，而不是冠冕堂皇的正式规定，支配着现实生活的运行^①。笔者认为，潜规则主要有以下几个特点：

1、潜规则看不见，多隐藏在暗处。因为，它在“各种制度之外”、“明文规定的背后”，所以，不怎么正当，其价值观念与行为方式同显性社会的主流文化相抵牾，既摆不上台面、见不得阳光，也无法公开实行，但彼此心照不宣，当事双方以高度默契的姿态去遵守。比如，选拔任用干部，中央一直强调要德才兼备，以德为先。但官场的潜规则之一却是“买官”、“卖官”。“卖官”和“买官”双方互相心照不宣，达成默契，按级论价，在心里把不同级别不同价值的官位标好了价进行买卖交易，久而久之，习惯成自然，“卖官”、“买官”也就成了一些人遵守的潜规则。

2、潜规则约定俗成而又得到广泛的认同。潜规则没有明文规定，但这种“不成文”的“内部规章”，却得到社会的各个领域、各种行业、各个阶层、各类人群的广泛认可。如治病收红包、论文抄袭、文凭造假、法官“吃了原告吃被告”、招标拍卖中的串标、体育界的赌球、中小学择校、高考加分、假话套话盛行、讲真话吃亏、“上有政策、下有对策”等等，再譬如，在我们企业里也经常能看到这样的情况，敢抓敢管、坚持原则会被认为“拎不清”，而“好好先生”却能获得好人缘，在业绩考核、民主测评中往往得高分。总之，潜规则渗透到了社会各个领域，政府机关、企事业单位、医院、学校、社会团体、中介机构、学术界、体育界、演艺界等无处不在，并且大行其道。在潜规则面前，一切法律法规、规章制度都可以变通或者干脆失效，台面上说的尽是冠冕堂皇的大道理，而私下里却是按潜规则行事。

3、潜规则在现实生活运行中往往起着关键的作用。它虽然“不是冠冕堂皇的正式规定”，也不具有强制性，却往往使人不得不遵守，你不遵守就很难办成事，于是在种种不成文的惯例面前，在这样一个“场”里面，人们往往很无奈，不得不“入乡随俗”。如原安徽五河县县委书记徐社新在五河主政的6年时间里，把所有乡镇和县直重要部门的“官帽”卖了个遍，在被认定的74宗受贿事实中小到一般干部、大到副县级领导都被列进向徐社新行贿的一长串名单中。当地干部说，在徐主政期间，收钱才提拔已是公开的秘密，不送钱想得到提拔重用实在是太难了^②。他虽然没有强制你一定要送钱，但你身处这样的官场，想要得到提拔重用你就不得不送钱，在这里潜规则已经成为人们不得不遵守的规则。

二、潜规则的危害

潜规则的普遍存在甚至大肆盛行，为不正之风和腐败行为开了方便之门，已经成为滋生腐败的“病原体”、催化剂，对社会生活和国家治理的危害是显而易见的，主要表现在以下几个方面：

1．潜规则破坏正规则，销蚀法规制度。《晏子春秋》里讲了一个晏子“转型”的故事，春秋齐国，晏子被派去治理阿邑，他依法行政，按规矩办事：修筑道路，加强防备；推举节俭孝悌者，惩罚苟且造假者；判决诉讼，不避豪强；近臣请托，合法则办、不合法则拒绝；接待权贵，不超过礼仪规定。结果“三邪”（邪恶之人、懒惰之人、豪强大户）在外面社会上说他的坏话，“二谗”（君主近臣、权贵）在朝中进他的谗言，因此受到齐景公的训斥。晏子请求齐景公：“请复治阿，三年而誉必闻于国”。于是，晏子重返东阿，三年间，一应公私事务，皆与前三年反其道而行之。结果，“三邪誉乎外、二谗誉乎内”，无不皆大欢喜，好话灌满了齐景公的耳朵。虽然怨声载道，民不聊生，却受到了齐景公的奖赏。晏子叹道：我过去按正规矩办事，理应受到奖赏，却受到了训斥；我现在按潜规则办事，应该受到惩罚，却受到了奖赏，所以您的奖赏我不敢接受^③。

晏子在各种潜规则面前不得不“转型”，但晏子毕竟非等闲之辈，不仅清正廉明，而且是一位大智者，揣度他的本意，无非是运用他的政治智慧向国君进谏。而晏子“转型”的故事在现实中却在不断上演，有些人进入官场后，一开始尚能洁身自好，恪守规则，但当他受到“三邪”、“二谗”们百般刁难，或因坚持原则被亲朋好友误解、冷落时；当他到处碰壁、寸步难行、被视作“另类”后，便也开始转型，奉行潜规则。原安徽省副省长王怀忠，出身贫寒，靠着自己勤奋学习，在党和政府培养下，一开始尚能怀着感恩之心，清正廉洁，体察下情，努力工作，凭着自己的能力一步一个脚印走上领导岗位。但当他位高权重之后，在种种潜规则面前，开始“转型”，蔑视法律法规，媚上欺下，好大喜功，以权谋私，贪腐贿赂，最终跌入万劫不复之地。王怀忠在潜规则面前最终倒下，成为失败者；而有些人运用潜规则却游刃有余，左右逢源。但从社会治理的角度看，如果一个社会的法规制度遭到破坏和践踏，人们都不遵守正规则而奉行潜规则，对社会危害的后果无疑是十分严重的，这何尝不是另一种失败呢？

2．潜规则盛行，败坏社会风气。潜规则让人淡化是非界线，败坏社会风气，甚至把善于运用潜规则看成协调能力、活动能力、办事能力。原河南洛阳市委书记孙善武因收受900余万贿赂被起诉，但对该条新闻的跟帖之中却有不少人称其为“好官”，因为孙有能力、有魄力、会办事。在他大肆受贿的同时，也为当地办了一些实事^④。一个社会如果潜规则盛行蔓延以至于形成风气，就会使人混淆是非、放弃原则，在不知不觉中放松思想警惕，突破社会底线，甚至滑向犯罪泥坑。倘若一个人要上医院动手术，没送红包就轮不到床位；去办执照，没托关系找人就办不下来；送孩子入学，要交择校费……。试想，如果他是个公务员，他会不会也用手中的权力进行利益交换，捞好处？如果他是列车员，会不会利用自己掌握的资源，譬如说卖座（铺）位去捞钱？如果他是个民工，会不会认为，我没权没钱没本事，你们“捞”得，难道我抢不得、偷不得？当潜规则成为风气、时尚，

圆滑世故、投机钻营的占尽便宜；遵纪守法、老实本分的人处处吃亏，让洁身自好的人往往很为难、甚至不得不同流合污，否则，会被周围的人看成不是自己人、很难与他人共事，也无法在这个圈子里立足。在现实生活中，确实有在一起干过坏事才被认为是“自己人”、“铁哥们”的潜规则。而正是这种潜规则使人跨越底线，滑向犯罪的泥坑。

3．潜规则蔑视社会公平和正义，践踏道德规范。潜规则蔑视公平正义，导致社会公认的价值取向和道德标准的混乱和瓦解。打击腐败人人拍手称快，而对潜规则人们却普遍容忍，如果遇到诱惑，很难保证自己不会被“绊倒”。前些年揭露的一个市委书记卖官案，涉及行贿的干部几百人，这些人中投机钻营固然大有人在，但其中也不乏原本是德才兼备的佼佼者。据说其中有位干部很优秀，一直认为是金子总会发光的，不愿同流合污，要凭自己的能力和业绩来得到上级的认可，可是几年过去，再怎么努力也得不到提拔，在“不跑不送，原地不动”的潜规则面前，最终还是耐不住寂寞，向卖官者送了钱。令人悲哀的是钱送出不久，卖官案发，他落得个鸡飞蛋打，还受到了查处。一个社会好比一座多重结构的大厦，经济的、政治的、法律的、文化的等等，一层一层，重重叠叠，而支撑整座大厦稳定的则是深埋在地下看不见的基础部分。社会公认的价值取向和道德标准、公平和正义的概念，犹如社会这座大厦的基础，人们看不见、摸不着。但一旦它受到侵蚀，就等于给整座大厦埋下隐患，这种隐患如果得不到及时有效的消除，就会由量变到质变，进而影响到整座大厦的稳固。不要说一个社会没有道德伦理机制，即便是道德伦理机制不那么有效，社会治理也必将严重失效。令人担忧的是潜规则蔑视社会的公平正义，践踏道德规范，使人丧失原则、混淆是非，并且像癌细胞一样潜伏在社会中，随时可能变异、扩散，侵蚀社会这座大厦。

三、潜规则的治理对策

潜规则的盛行，有着历史、文化、经济、政治等多方面的复杂原因，笔者认为，治理和破除潜规则，是坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、重在预防的方针，推进反腐倡廉建设，构建惩防体系，从源头上防止腐败，彻底铲除滋生腐败土壤，实现党风和社会风气根本好转的一个重要课题，也是一项长期、复杂而艰巨的任务。因此需要对潜规则进行综合治理。

1.加强公民道德建设，重构社会伦理。潜规则盛行的一个重要原因的是一部分人的道德观念和价值标准出现了偏差。当今社会的道德状况仍不容乐观，中国几千年社会变迁、王朝更迭，不断的继承和扬弃，逐步形成一整套以儒家伦理为主干，融入佛、道文化精神的道德规范，其中许多传承千年而不易。近几十年来，尤其是“文革”期间对传统道德进行摧枯拉朽的批判，基本上是全盘否定，传统道德被颠覆，导致道德标准混乱，规范缺失，人们行为失据。改革开放以来，人们的道德观念更是呈现出复杂多变的特征。一方面，社会主义道德观念和优良传统美德仍然起着主导作用，助人为乐、见义勇为、诚实守信、敬业奉献、尊老爱幼等成为公民道德状况的主流。另一方面，极端个人主义、拜金主义、见利忘义、损人利己等落后腐朽的道德观念也在产生不良影响。部分人在价值观、发展观、义利观等许多重大问题上产生了思想混乱。没有道德标准，人们自律就会失据；没有道德楷模，社会就会缺少向善的引领力量；没有及时有力的道德批评，恶行就得不到及时遏制。对行贿受贿、跑官要官等腐败行为和不正之风人们深恶痛绝，但许多人在遇到入学、看病、升职、就业等问题时，又希望运用潜规则，通过送礼送钱、跑关系、走门路等方式和手段获取利益、达到目的。成功了，心安理得；没成功，怨天尤人。由于潜规则会在某种程度使人获取利益，因此具有很大的诱惑性，人们在内心明知做得不对，却又以“大家都在这么做”为理由来开脱自己。潜规则的形成和盛行，实际上几乎同我们每个人都有或多或少的关系。因此，只有加强公民道德建设，重构社会伦理，塑造、涵养、培植现代公民道德素养，人人“从我做起”，用社会主义核心价值观和优良传统美德规范全体公民的行为，才能明辨是非，维护社会的公平正义，办事按正规则走正道而不按潜规则走旁门左道。

2.加强廉洁文化建设，营造良好社会风气。潜规则作为一种社会现象与社会文化和民众的行为意识密切相关，潜规则的盛行，有着深刻的思想文化根源。因此，我们要大力推进廉洁文化建设，消除潜规则滋生的根源。文化是影响人的思想行为的内在要素，不同的文化印记引领不同的行为道德，营造不同的社会风气。廉洁文化是关于廉洁的知识、理念及与之对应的生活方式、行为规范的总概括，具有导向、激励、约束、自控功能。廉洁文化建设是以廉政为主题，围绕廉政建设开展的一系列文化教育活动，是社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的重要组成部分。

首先，党员干部要以身作则，率先垂范。党风政风决定社会风气，社会风气也反过来影响党风政风。潜规则盛行败坏了社会风气，因此，治理潜规则就要求我们党员干部以身作则，率先垂范，加强党性修养，弘扬良好作风。一是要牢固树立以人为本、执政为民的理念。倡导“情为民所系、利为民所谋、权为民所用”，把廉洁从政的政治伦理用文化建设的形式融入党员干部内心深处，使他们树立正确的世界观、人生观、价值观和地位观、权力观、利益观，常修为政之德，常思贪欲之害，常怀律己之心，构筑起拒腐防变的思想道德防线，培养良好的官德。二是党员干部要讲操守、重品行、作表率。自重、自省、自警、自励；慎独、慎初、慎微、慎权。无论受到什么样的诱惑，也要做到洁身自好、独善其身，而不随波逐流。自觉遵守社会公德、职业道德、家庭美德。不为私心所扰，不为名利所累，不为物欲所动，树立良好的个人形象，用自己的人格力量来影响和带动群众。三是坚持按党性原则和政策法规办事，敢于批评、揭露潜规则，堂堂正正做人，规规矩矩办事，自觉抵制不正之风和潜规则。

其次，大力推进廉洁文化建设，实现社会风气根本好转。通过广泛深入、生动活泼的廉洁文化宣传教育活动，将廉洁的理念和道德操守转化为时代精神、普遍的价值规范、社会公众的一种人生理念、内在追求和生活方式，从思想和文化层面培养健全的社会人格，使广大人民群众在潜移默化中受到教益和启迪，在全社会营造“以廉为荣、以贪为耻”社会价值取向和良好风气。从而有效抵制消极腐朽文化的侵蚀，树立诚实守信、遵纪守法、廉洁奉公等积极健康的思想观念，为治理不正之风、潜规则和腐败行为，推进反腐倡廉建设的深入开展创造良好的社会环境。

3．加强制度建设，提高制度执行力。潜规则盛行，实际上是对正规则的淡化和蔑视，破除潜规则，就要下大力气加强制度建设，营造遵章守纪的舆论氛围，最大限度地规范权力运行，遏制用潜规则办事的不正之风。笔者认为，加强制度建设主要有以下三个层面:

一是要增强全民的制度意识。就是要培养人们对法律法规、规章制度的认同、服从和敬畏意识。法治的根本不在于外在有多少法律条文，而在于公民守法的习惯和心态、对法律的敬畏程度。要在全社会营造人人崇尚制度，人人敬畏制度，人人遵守制度，人人执行制度的文化氛围。法治社会要求人人心中有制度，建外在法律很容易，人们心中是不是把法当法才是法治的关键。只有心中有制度，才会把制度也就是正规则转化成每个人的行为准则和自觉行动，才会自觉抵制潜规则。

二是要建章立制。也就是设计、制定并完善各种正规则。制度的设计、安排和制定要充分考虑制度之间的衔接和配套，既不能有空白，更不能相互矛盾，要尽量减少规则实施过程中的弹性与随意性，压缩自由裁量权的空间，公开办事程序，强化透明度，增加制度规则的可适用性、可操作性及实效性，堵死以潜规则替代正式制度的通道，要形成一个完整的制度体系，当然这需要有一个逐步完善的过程。

三是要有确保制度执行的手段和措施。制度的生命在于执行，从某种意义上来说，制度的执行和执行效果，是制度建设中最重要的任务，但现实的情况是，在这方面还不尽如人意。可以说，就是因为制度执行和执行效果不好，才会有各种潜规则的盛行。这就要求我们必须要有强有力的手段和措施来确保制度贯彻执行，并加大执纪执法力度，一旦发现违纪违规行为，要坚决查处，以维护制度的严肃性。胡总书记在中纪委六次全会讲话中强调，要着力按照法律法规和政策开展工作，大力增强法治观念和依法办事意识，大力推行依法行使权力，大力提高依法办事能力，大力实施各项公开制度，保证权力在阳光下运行。唯其如此，才能使潜规则无处遁形。

四 结束语

潜规则的盛行，败坏了社会风气，歪曲了社会公认的道德标准和价值取向，为不正之风和腐败行为开了方便之门。治理潜规则是一项长期、复杂和艰巨的任务，需要综合治理。只有加强公民道德建设、制度建设和廉洁文化建设，党员干部以身作则、率先垂范，依法办事，让权力在阳光下运行，才能净化社会空气，维护社会的公平和正义，破除潜规则，铲除腐败滋生的土壤，实现党风和社会风气的根本好转。