观茶君批注版《关于进一步推进增量配电改革业务的通知(征求意见稿)》
发改委《关于进一步推进增量配电改革业务的通知(征求意见稿)》发布后,观茶君进行了认真学习,并做了一点学习笔记。特请各位指正。
关于进一步推进增量配电业务改革的通知
(征求意见稿)
各省(自治区、直辖市)发改委(能源局)、经信委(工信委、工信厅),国家能源局各派出能源监管机构,各相关企业:
为深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,加快推动售电侧改革,化解当前增量配电业务改革推进过程中存在的主要问题,现将有关事项通知如下:
【观茶君注:“文头”容易被忽视,但这里往往隐藏着最重要的背景信息,是正确理解全文的关键。这里透露的重要信息是:这个通知,是在“深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神”的大背景下发出的,推进增量配电改革就是在贯彻落实中央要求和党的十九大精神。其实,一直有人担心电改究竟会走到哪一步,甚至会不会停下来。观茶君觉得,两会后发改委能源局接连出台的多个文件已经做出了最好的回答:能源革命是中央要求,推进电改的力度只能加大,绝对不会减小,更不会停滞。
另外悄悄剧透一下:这个《通知》已经酝酿好几个月了,17年12月底在一定范围内讨论的时候就已经成形了,主要内容差不多都有了。但现在3个月过去了,才得以在更大范围内征求意见,可以想见一定经历了很多的阻力,如果没有改革的信心和决心,很可能就夭折了,因此可以说,这个文件能够出来征求意见,本身就说明了中央对电改的坚决态度。】
ー、进一步明确增量和存量的范围
(一)已纳入省级或市级配电网规划,但尚未核准的配电网项目为增量配电业务。
(二)电网企业已经获项目核准,但在核准文件有效期内未开工建设,视为增量配电项目。
(三)电网企业不得未经核准擅自开工建设配电项目,违规建设配电项目不属于电网企业存量配电设施。
(四)处于试点范围内,电网企业已获核准并开工,但试点批复时实际完成投资不足10%的项目,应纳入增量配电业务试点,电网企业应将该项目资产通过混合所有制方式参与增量配电网建设。
(五)由于历史原因,地方或用户无偿移交给电网企业运营的配电设施,其资产权属关系依据相关法律确定后,可纳入增量配电业务试点。
(六)各地可以根据需要,开展具备配电功能的规划内220千伏增量配电业务试点,试点范围不限于用户专用变压器。
【观茶君按:增量配电改革的重点是“增量”,是相对电网企业所拥有的“存量”而言的。但增量和存量的界定却不是那么清晰的,结果就出现了电网企业认为是存量、其他主体认为是增量的情况,争执的结果是直接影响了增量配电改革的推进。《通知》列出了几种常见情况,并给出了界定。按照《通知》,已规划未核准、已核准未在有效期开工、未经核准擅自开工的,均属于增量。另外,即使是电网企业已经核准并开工建设的,只要是试点批复时实际投资不到10%的,也是增量,当然,关键是要“位于试点范围内”——那谁谁谁说有电网企业存量资产的地方不能搞增量来着?
无偿移交的资产作为增量是《通知》的最大亮点之一。但观茶君觉得其表述有待商榷:如果是“其资产权属关系依据相关法律确定后”才能作为增量,则大量权属关系存在争议、略有瑕疵的资产将无法作为增量处理,也不利于鼓励相关主体尽快明确权属关系。考虑到现实情况,建议将该条修改为:由于历史原因,地方或用户无偿移交给电网企业运营的配电设施,可纳入增量配电业务试点。其中,资产权属关系依据相关法律已经确定的,则作为权利人的配电设施参与试点;资产权属关系有争议不能确定的,则作为实际出资人的配电设施参与试点。】
二、进一步做好増量配电网规划工作
(七)地方能源主管部门切实履行规划管理职能。对于已经批复的增量配电业务改革试点,地方政府能源主管部门应组织试点项目规划制定工作。对于园区类试点项目,经授权或提出申请可由园区管委会或区县政府代为履行。规划职能不应委托电网企业或任何潜在投资主体代为履行,但鼓励电网企业和相关投资主体提出规划建议。
【观茶君按:重点关注两点。一是园区类试点项目,可由园区管委会或区县政府组织规划编制。考虑到多数试点都是园区类项目且园区政府普遍改革积极性更高的事实,这一规定对于规划工作的推动显然是重大利好。
二是规划不能委托电网企业在内的投资主体履行,这也同时意味着:电网企业主导编制的规划将不再是试点的约束条件。】
(八)科学设定合理的规划范围。在划定规划范围的基础上,对增量和存量开展统筹规划,划定规划范围要違循以下主要原则:
1.区分试点范围、规划范围和配电区域。试点范围是指试点项目所在位置和区城的边界。试点范围内可以包括存量和增量配电网资产。对于园区类试点项目,以经批准的园区总体规划明确的四至边界为试点范围边界。对于非园区类试点项目,以试点上报时确定的范围为准。规划范围是指存量配电设施和增量配电设施统筹规划的空间范围。配电区域是指配电设施运营权覆盖的范围。配电区域的范围结合规划情况和具体的存量资产处置方式,按照《增量配电业务配电区域划分实施办法(试行)》的规定确定。
【观茶君按:试点范围、规划范围、配电区域三者的界定非常有意义。而其中最有意义的,莫过于“园区类试点项目,以经批准的园区总体规划明确的四至边界为试点范围边界”的规定,这无疑让很多园区类试点项目获得了开疆拓土、将试点范围扩大至整个行政区域的尚方宝剑。从整个区域发展和提高配电网运行效率的角度看,整体规划、整体实施无疑都是更加合理的,而“园中园”“一园两制”模式显然有人为制造隔阂之嫌。】
2.合理确定规划范围。按照有利于统筹增量和存量,充分发挥存量资产供电能力、避免重复投资和浪费的原则,依据土地利用规划和城乡建设规划,划定规划范围。规划范围原则上与试点范围保持一致。但增量配电网相邻的可能形成投资浪费的存量资产应纳入规划范围统筹规划,以避免重复建设和提高系统效率。
【观茶君按:这一信号是说,规划范围可以比试点范围大,可以把增量配电网相邻的存量资产纳入规划范围,以免浪费。】
3.对于同一地区不同增量配电试点项目,应分别划定试点项目规划范围。对于试点项目之间通过输电线路互联互通的,该输电项目应纳入输电网规划考虑,不纳入增量配电网试点项目规划范围。
【观茶君按:对于这一条,在以前讨论时曾有人提出不同意见,主张禁止不同配电网的联网,但该主张显然没有被采纳。其实,观茶君以为,将联络线视为输电网进行规划,还是有道理的。】
(九)做好增量配电网规划的衔接协调工作。规划编制应充分征求和吸纳电网企业、潜在投资主体等相关各方提出的合理化规划建议。增量配电网项目规划应与地区配电网规划和省级输电网规划相互衔接,实现增量配电网与公用电网互联互通和优化布局,避免无序发展和重复建设。具备条件的,还应与分布式电源、微电网、综合能源等方面的发展相协调。规划编制过程中,经论证地区配电网规划和输电网规划确需调整的,地方能源主管部门应按电力规划管理办法履行相应程序后予以调整。在增量配电网试点范围内规划建设输电网项目时,地方能源主管部门应协调电网公司和增量配电网项目业主,经充分沟通后,由地方能源主管部门提出最终意见。
【观茶君按:注意两点。一是规划的制定过程中,各方都可以提建议,而不能只听取某一方的意见,但最终决定权在地方能源主管部门。二是已经制定的输电网规划、配电网都可以按程序调整。】
(十)电网企业应按规定做好信息披露工作。受委托的规划编制单位提出规划所需数据和资料披露申请的,经地方政府能源主管部门批准并函告电网企业,电网企业按批准范围予以提供。
(十一)加强对增量配电网接入公用电网管理。省级电网企业应按照电网公平无坡视开放的要求准确提供相关变电站的间隔位置、可满足接入的供电能力等信息,并完善接入服务流程,不得在接入环节设置障碍。地方能源主管部门应切实做好增量配电网接入的协调和监督管理工作。
【观茶君按:上面两条都与信息披露有关,对于解决目前配电网规划时无法获取电网数据的难题具有重要意义;而且,也为配电网接入大电网打下了良好基础。】
(十二)建立规划实施检查、监督、评估、考核工作机制,确保规划有效执行。
【观茶君按:加强规划、改变政府规划权不能落实的不利局面是电改9号文确定的目标,而增量配电网的规划是检验政府规划管控能力的第一块试金石。但遗憾的是,在实践中有多个项目都出现了因规划问题打架影响增量配电试点进展的情况。这里的加强规划显然就是明确指向了这些问题。具体问题见批注。】
三、避免重复建设和存量资产投资浪费
(十三)增量配网规划编制设置重复建设辨识环节。对纳入规划范围的存量和增量配电设施开展投资浪费和重复建设辨识论证工作。
(十四)辨识论证应综合考虑电网结构、负荷增长潜力、电网安全、通道资源、现有配电项目的改扩建条件、供电能力、供电质量、供电的经济合理性等因素具体开展,辨识论证的方法、计算过程和结论要以专门章节的形式在规划方案中体现。
(十五)当试点项目存在以下情形时,应根据实际情况,重点辨识分析论证,慎重作出结论:
1.220千伏新建变电站与主网在运220千伏变电站间距离小于8公里(存在220kV电力客户的情况除外),且所在县(市、区)级行政区域内(或者相邻区县)主网在运220千伏变电站正常工况下的平均负載率小于30%。
2.110千伏新建变电站与主网在运110千伏变电站间距离小于3公里(存在110kV电力客户的情况除外),且在运主变正常工况下的平均负載率小于30%。
(十六)规划方案由政府组织评审。在规划评审阶段,由第三方咨询机构在评审结论中对是否存在重复建设给出明确意见。
(十七)异议复核制度。若相关单位对第三方咨询机构出具的审查意见有异议的,可以向国家能源局派出机构提出,由国家能源局派出机构在收到资料15个工作日内组织相关专家复核,并出具最终复核意见。
【观茶君按:重复建设,在实践中被某些主体列为增量配电网的一宗罪,成为阻击增量配电的重要狙击点。《通知》给出了重复建设的一般性判断标准、裁决程序、裁决主体,甚至给出了220千伏、110千伏新建变电站是否重复建设的具体判断标准,虽然这些标准还有不尽如人意之处,比如8公里、3公里是否间隔太远,但显然是一种进步。】
四、鼓励电网存量资产参与增量配电业务改革试点
(十八)电网企业应采取与社会资本合作的方式参与増量配电业务试点。试点范围内的存量资产应采用以下方式参与增量配电业务改革试点:一是通过股权合作等方式成立产权多元化公司经营配电网;二是由增量配电网项目业主对电网企业存量资产进行收购;三是由电网企业将存量资产租賃给增量配电网项目业主;四是法律法规规定的其他方式。
(十九)鼓励试点范围之外的电网存量资产参与增量配电业务改革试点。
【观茶君按:在实践中,对“鼓励电网企业参与增量配电”有不同的理解。电网企业的理解往往是“改的只是增量,不含存量”——因为存量就是自己的,别人无权获取——甚至在实践中被执行成了“存量不丢,增量不减”。但这显然与其他主体对于电改、混改的理解不一致。《通知》实际上是明确:鼓励电网企业参与增量配电,包括鼓励电网企业将原属于自己的存量资产、存量区域拿出来参与试点,而不是“你的是我的,我的还是我的”。】
五、进一步规范增量配电网的投资建设与运营
(二十)鼓励电网企业采取与社会资本合作的方式参与增量配电业务试点项目,不得以绝对控股增量配电业务项目作为配合增量配电网接入及配电区域划分等工作的条件。
【观茶君按:实践中,电网企业以绝对控股为条件来谋求利益是高频出现的多发现象,这一规定的针对性非常强。】
(二十一)増量配电网项目业主确定后,由于项目业主拖延建设或拒不履行建设承诺,无法满足区内用户用电需求的,应视情况取消项目业主资格。
【观茶君按:警钟!一是不要以为成了业主就一劳永逸!二是对地方政府和业主而言,双方之间签订的《投资经营协议》或《特许经营协议》就非常关键,毕竟,一旦叫起真来还要看双方签订的书面合同是怎么约定的。否则,政府和业主会陷入扯皮之中。】
(ニ十ニ)相关部门依据电网工程核准权限,做好增量配电网建设项目核准工作。
(二十三)鼓励探索增量配电网投资权与经营权分离的运营模式。
(ニ十四)鼓励增量配电网项目业主在配电区域依托资源条件和用能需求建设分布式电源。
【观茶君按:文字越少越重要!配电网可以建设、拥有自己的分布式电源!!!】
(二十五)增量配电网项目业主拥有配电区域内与电网企业相同的权利,并切实履行相同的责任和义务。
【观茶君按:名不正则言不顺。配电网是电网,配电网是电网,配电网是电网。】
(二十六)各地应加强对増量配电业务改革试点相关政策的宣贯工作,做好政策配套,加强舆论引导,营造良好的改革氛围。
本通知中电网企业指国家电网公司、南方电网公司及蒙西电网公司。
请各单位按照以上要求加快推进增量配电业务政革相关工作。如遇重大事项,请及时报告。
特此通知。
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