降电价政策的依据、模式及共赢方案
2018-05-14 18:42:57 来源:
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电力18讯:
降电价政策的依据
要寻找有效率甚至共赢的降电价方案,首先必须把降电价的依据说清楚、弄明白。总体上看,目前我国降电价政策首先就没有把依据说明白。
目前我国用于交易结算的电价可分为两大类:一类是政府管制电价;包括上网电价,输配电价和销售电价;另一类市场竞争定价。按结算的电量规模,目前我国政府管制电价仍然占主导地位。政府降电价政策主要适用于管制定价,即降低上网电价、输配电价和销售电价。
理论上,政府管制定价及调整包括降电价必须遵守严格的计算方法和规则。比如,如果采用准许成本加合理收益定价方法及规则,降电价政策的依据必然是电力企业的实际收益率超过了准许收益率(实际政策规定中用准许收入并不对)。而从目前政府有关降电价的政策说明中,有关电力企业成本和收益率水平的计算结果及合理性分析并不多,现有的解释更多讲的是需要,如电能是工商业用户最为敏感的生产要素,尤其是在钢铁、有色、化工、建材等高耗能产业中,电费是产品生产成本的重要构成,降电价有利于降低这些企业生产成本,促进国民经济和社会发展,但需要并不等于现实政策。考虑到电力工业的国有性质,与其说是电力企业降电价,让利于用户或社会,不如说是政府通过降电价这种方式间接地补贴其它行业。因此,目前的降电价不属于政府电价政策的决策,而是政府经济政策的决策。
实际上,不能说近年来降电价政策完全没有定价依据。2016年1月1日起,全国燃煤发电上网电价和一般工商业销售电价平均降低3分/千瓦时,就是根据调整后的煤电联动机制计算确定的;国家价格主管部门做过精确的测算,各省执行时考虑非经济因素分别做了调整,总体上看遵守了规则。由于经济发展速度相对减缓和产业结构调整等原因,近年来我国电力生产能力相对过剩越来越明显,发电机组利用小时逐年降低,电力系统负荷率也不高。在这种背景下,政府在政策框架内通过调整参数,比如在输配电价中把权益报酬率降低4%到最低值,从而降低输配电价或销售电价,释放减少投资的信号,控制电力项目投资规模和建设速度,这是合理且可行的政策选择。如果按国民经济和社会发展需要降电价,甚至把降电价所产生的成本降低额作为管理任务,不仅不合理,也不利于探索更加积极和有效解决问题的办法。
有效率甚至共赢降电价模式的可行性
理论上,电力工业不仅资本密集,而且是重要的基础设施,在使用上有严格的同时性要求,需要大量的备用设施,固定成本使用,并且占有的比例和规模较大,对电力生产经营成本及其电价水平有直接决定作用。因此,在保证电力供应安全可靠的前提下提高电力生产能力的利用率,正确处理安全可靠供电与经济供电的关系,是电力工业管理包括电价管理的重要内容,甚至也是国民经济管理的重要方面。正是由于这个原因,国外管制电价理论和政策特别重视固定资产不足或过剩的研究和监管,定价方法中强调只有适当的固定资产才可以从准许成本回收,并获得准许收益,政府定价规则中对有效资产的核算有非常严格规范的程序和标准。包括对安全可靠供电责任的履行方式,如果在极端情况下供电设施的利用率很低或供电成本很高,引入可中断电价可以在用户放弃用电需要的情况下提高电力生产能力的利用率,实现基于经济合理性的供电义务。
目前我国电力生产能力存在明显的绝对利用不足问题,这是设计和实施有效率甚至共赢降电价方案的基础。与我国经济发展理念和增长方式转变的改革相适应,我国电力工业也正在经历从外延发展为主向内涵发展为主的根本转变。客观地分析,我国电力工业的技术效率与国外先进水平相比并不差,但是,在管理效率方面,却存在较大的差异。在电价管理上,长期以来,由于多种原因,我们习惯于第一种降电价模式,而对第二种降电价模式却相对陌生,结果形成一方面电价水平相对较高,另一方面电力生产能力利用率又较低的矛盾现象。2016年全国6000千瓦及以上电厂发电设备平均利用小时为3785小时,是1964年以来的最低值。部分省级电网年负荷率不足70%;由于居民用电增加的原因,这个数据还有降低的趋势。个别省级电网全部电力用户平均负荷率只有15%左右。这些数据都说明,我国电力生产能力利用率明显较低,有很大提升空间。但是,在已经出台的基于准许成本加合理收益定价方法的电价政策中,对固定资产利用率没有提出要求,如果区域电网包括特高压电网不输送一度电也能够通过容量电费收回全部成本并获得收益,这种机制必然会造成投资过剩或者生产能力利用的严重不足。
我国电力生产能力利用也存在相对利用不足问题。电力安全可靠供应与经济性有替代关系,一定程度的安全可靠性可以使电力供应的综合成本最低,应该成为最优的选择。不计成本提高供电质量,实际上付出了生产能力的充分利用的代价。即使在严重缺电时,我国也不采用可中断电价等政策,这样必然会形成不理性的高成本和高电价。近年来居民用电对系统最高负荷产生了决定作用,一些省在发电利用小时很低的情况下出现了供电紧张,我们没有反思居民用电由于交叉补贴等原因而过度消费对电力系统最大负荷的影响及降低系统负荷率引起的潜在经济损失,仍然不计代价地增加投资适应这种不合理的负荷特性。这样,不仅失去了降电价的空间,反而会产生涨电价压力。考虑这种相对利用不足隐藏的空间,第二种降电价模式更有必要性。
事实上,我国电价政策实践中已经采用过第二种降电价模式,比如分时电价政策在我国已经广泛应用,可以明显降低最高负荷,提高电力系统负荷率或利用率,降低发电和电网容量投资,从而也降低了电价。不过,与国外相比,我国没有将分时电价政策上升到实现政府管制目标的理论高度而加以认识并自觉和系统地应用。我国分时电价政策的使用还不够,分时电价的种类少,电价水平考虑用户价格弹性不够,削峰填谷的效果不明显;而且分时电价局限在销售侧而不是发电侧,对生产的调节不直接。
(来源:中国电力企业管理)
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