杨世兴 ：尊重市场主体自主选择权，广开言路、客观公正推进自备电厂改革

电力18讯：   自备电厂的产生和存在以及继续存在是否合理，是不是应该承担社会责任，具体多大程度上承担“政策性交叉补贴、政府性基金及附加、系统备用费”等社会责任，成为了当前我们在推进电力体制改革过程中的一个热点。
　　我国自备电厂的产生和发展有着特殊的历史与体制背景，是上世纪80年代，“独家办电”的垄断体制弊端日益凸显，政府鼓励“多家办电”的直接结果，与电力短缺、供电能力不足的特定环境有关。我们不能抛开历史沿革，站在电力行业“走出短缺”后的今天，“孤立”甚至“否定”的角度看待自备电厂。伴随着改革开放四十年的发展，自备电厂早已不是“能耗高污染重”的老黄历，也不是“用电成本低”这么简单，更不能笼而统之认定为“没有承担社会责任”。即使算上争议中涉及的社会责任，先进水平的自备电厂供电成本仍然具有明显优势。时至今日，自备电厂的存在和持续发展，某种程度上仍是不合理的高电价、供电可靠性不高或用电难等客观现实推动形成的。
　　企业是市场经济的基本单元。市场通过价格信号发挥优化配置资源的作用。电力体制改革的主要目的也是“使市场在资源配置中起决定性作用”。从某种意义上讲，自备电厂也是市场配置资源的一种结果。在符合环保和能效约束的前提下，选择从公用电网用电，或者自备电厂自己供电，是企业作为市场主体在市场经济中自主决策的权利和结 果，其决策依据也不只是经济成本这么简单。选择自备电厂的企业也促进就业和增加税收，同样为市场经济发展作贡献，是市场多样性的具体体现，政府要维护企业的选择权。
　　交叉补贴是指公用电网的工商业用电价格实际上承担了居民和农业用电的部分成本。价格政策具有经济调控的功能，交叉补贴是价格政策中的一项常见手段。交叉补贴等社会责任，实质是部分成本在用户之间的分摊问题。这种成本分摊的调整，全社会总用电成本并没有减少。一种普遍的观点认为，自备电厂不仅应该承担公用电网范围内的交叉补贴，而且强调绝对公平的承担。其结果是公用电网的部分企业用电价格降低了，自备电厂的用电成本上升了，是一种“拆东墙补西墙”的“零和博弈”。加上征收和降价是收支两条线，能否真的传导到位也是问题。

　　所谓的自备电厂平等承担社会责任，其目的是降低公用电网范围内的工商业电价。这种政策措施暴露出对自备电厂不正确的认识，甚至从某种角度讲是一种政策歧视，既没有解决自备电厂积累的矛盾，也没有降低全社会总用电成本。这项政策恐是按下葫芦浮起瓢，难以实现降成本促发展的目的。我们要站在全社会经济全局的利益层面看社会责任的分摊问题，而不是仅仅站在公用电网范围内的利益层面。交叉补贴等社会责任在多大范围内分摊，按什么程度分摊，应该由省级地方政府根据各自经济社会发展状况，因地制宜的统筹平衡和自主决策。不论是价格政策的差异化也好，还是社会责任的差异化也罢，都是政府治理经济的一种选择。
　　当前电力产业政策不允许公用电网范围内建设自备电厂，如果自备电厂自发自用电量平等承担交叉补贴等社会责任，那么是不是应该在符合环保和能效约束的情况下，允许企业自主选择从公用电网用电，还是选择自备电厂供电，否则就剥夺了市场经济中企业自主选择权，否则，换个角度讲就是对用电企业和自备电厂的政策歧视。目前，按照此轮电改配套文件“由电网企业申报现有各类用户电价间交叉补贴数额”，面对信息不对称，政府不可能做到准确核算和监管。拿电网企业申报的数据作为自备电厂补缴的标准既是不公平的，也是不严肃的。市场经济中企业对国家的经济义务体现为依法纳税，政府性基金及附加这样的“非税收入”，本应就是逐步清理和规范的对象，当前出台政策进一步强化也不符合改革大方向。对于系统备用费，只有并网运行的自备电厂应该按照约定容量向电网缴纳备用费，孤网运行的自备电厂则不存在这项费用。
　　当前实体经济的矛盾是公用电网范围内的企业用电成本高，而不是自备电厂的成本低。即使算上争议中的要求分摊的社会责任，先进水平的自备电厂供电成本仍然具有明显优势。与其纠结自备电厂社会责任分摊的“零和”问题，不如将公用电网与自备电厂对标对表，下足功夫沉心静气降低公用电网的企业用电成本，自备电厂的需求自然就减少了，交叉补贴等社会责任的矛盾也就相应减弱了，这就是按照市场经济规律办事。

　　中央实施电力体制改革的目的，是推动电力行业从计划方式向市场方式转变，降低公用电网在内的全社会用电成本。规范自备电厂的实质，是新形势下在市场经济中角色定位的再明确，这背后的本质是政府治理方式的转变。改革的一项重要内容就是对过去一些模糊不清的或者不适应新形势的政策和观念，实事求是的予以优化和调整。政府部门对自备电厂实施专项治理，目的在于统筹经济社会发展的全局，规范自备电厂行业健康有序发展。政策制订者既要广泛听取各方意见，也要保持独立冷静客观公正，不能“拉偏架”。既不能拿用电成本低的优点“一俊遮百丑”，也不宜用违规自备电厂“管中窥豹”这个行业，更要避免被电力行业内局部利益驱动的舆论导向所左右。
　　一是明确自备电厂是市场经济中企业的自主选择权。只要符合环保和能效约束，企业可以自主选择公用电网或自备电厂。
　　二是交叉补贴等社会责任在多大范围内分摊什么程度分摊，应该作为省级政府自主决策的事项，在省级范围内统筹平衡。当前某些简政放权形式上是各省市自行出台文件，事实上这是一种“提线木偶”式的自主决策，亟待改变。
　　三是完善自备电厂管理政策，正确界定和客观对待自备电厂，加强政府监管。政策上要区分并网型自备电厂，以及孤网运行自备电厂。已经形成区域电网的不应再作为自备电厂管理，分类制定政策。
　　四是对于自备电厂是否转公用电厂，也没有必要性追求一刀切。绝对大一统的公用电网只会形成新型的垄断，最终影响效率并推高用电成本。
　　五是尽快针对性研究出台降低公用电网范围内企业用电成本的政策措施。科学全面认识降企业用电成本不只是降电价。优化分时电价政策和两部制电价政策，加强电网投资监管，降低电网投资成本，提高电网投资效率，把电网输配电价控制在合理范围，确实降低公用电网线损水平。



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本文刊载于《中国电力企业管理》2018年11期，作者系重庆市能源局电力处处长。

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