研报丨政策“紧箍咒”趋紧 光伏高歌猛进势头要减

“最是一年春好处，绝胜烟柳满皇都”，这句诗恰当的形容了当下季节的美好，也可用以形容正值高潮期的我国光伏行业。然而，在持续急速奔跑了数年之后，愈发突显的消纳难题和补贴拖欠成为悬在光伏产业头顶的“达摩克利斯之剑”，日益困扰着行业的可持续发展。

本周二，国家能源局召开例行新闻发布会，国家能源局新能源和可再生能源司副司长李创军在会上表示：将从严控制光伏发展规模，推动行业有序、高质量发展。

此前，两份对国内光伏市场发展影响重大的政策文件--《分布式光伏发电项目管理办法》和《国家能源局关于完善光伏发电建设规模的意见》已悄然下发并征求意见。国发能研院、绿能智库预计，两大重磅政策同时发布，光伏发电的建设规模和分布式的管理将面临诸多变化，预示着光伏产业将面临一场影响深远的变革。

分布式将告别“野蛮生长”

由于因地制宜、清洁高效、分散布局、就近利用等特点，分布式光伏在近几年越来越多的受到政策以及市场的青睐。2013年，随着“光伏国八条”的出台，度电补贴开始惠及分布式，18个示范区项目也在这一年获核准，此后在一系列政策引导下，各类分布式光伏项目开始如雨后春笋般涌现。

不过，物极必反。受高收益率和不限规模指标影响，光伏分布式呈现井喷式增长，2017年装机容量近20GW，已远超过预期。进入2018年，这一趋势并未放缓，户用分布式又野蛮生长起来。国家能源局最新数据显示，今年一季度，光伏新增装机965万千瓦，同比增长22%，其中分布式光伏768.5万千瓦，同比增长217%。补贴刺激下催生的高增长威胁着行业的可持续发展，也早已引起了政策制定者的警觉。

此次印发的《分布式光伏发电项目管理办法》中，最大的变化在于：工商业分布式不能选择全额上网。《办法》对分布式项目作了定义：主要包括小型分布式光伏发电设施（总装机容量不超过6兆瓦）和小型分布式光伏电站（总装机容量大于6兆瓦但不超过20兆瓦）两类。

其中，户用光伏发电系统（不超过50千瓦）可选择“全部自用”“余电上网”“全额上网”三种运营模式；其他小型分布式发电设施可选择“全部自用”“自用为主，余电上网（上网电量不超过50%）”两种运营模式；小型分布式电站应采用“全部自用”的运营模式。《办法》发布之后，除户用之外的分布式光伏项目必须要加大自发自用的比例，否则将无法享受分布式光伏的优惠政策。

最新分布式光伏运营模式标准

此外，《办法》还提出建立分布式光伏发电市场监测预警制度。业内分析，在市场监测预警制度下，以前在全国范围内不限规模的分布式光伏电站将受到更加严格的管制，市场监测预警制度将对分布式光伏的新增建设规模起到极大的限制作用。

《关于完善光伏发电建设规模管理的意见》则提出各级能源主管部门将所有光伏项目纳入规划指导范围，包括普通光伏项目、分布式光伏项目、扶贫项目、领跑者项目、不需要国家补贴的项目等。意味着此前不限规模的分布式光伏、光伏扶贫等项目也将需要在“规划”中进行管理，分布式光伏项目不再是无条件的不限规模。

同时，《分布式光伏发电项目管理办法》也指出，各级能源主管部门应将分布式光伏发电项目纳入光伏发电项目统一规划、统一管理。近年来，分布式光伏之所以能迅速“逆袭”，部分原因在于其项目不限规模，“建了就能拿到国家补贴”，随着两份政策的出台，分布式“不限规模”的日子将一去不复返。

由于2017年分布式光伏发展的势头太猛，这两个征求意见稿都提出控制分布式光伏发电的规模，国发能研院、绿能智库预计，分布式光伏的发展将整体受到限制，两个文件一旦生效，对于分布式光伏的“野蛮生长”，无疑是套上了“紧箍咒”。

领跑项目一波三折

近期，在业内备受关注的光伏领跑者也在频发的事件中被推向舆论的风口。先是紧急暂停青海格尔木、德令哈两个基地的招标工作，后又发文否决大同二期领跑者基地中标结果，暂停该基地企业竞争优选等工作，引起业内一片哗然。

4月22日，一度被暂停的德令哈、格尔木领跑者基地招标工作终于尘埃落定。根据海西州人民政府公示的投资企业评优结果，格尔木基地最低电价为0.31元/千瓦时，德令哈最低电价为0.32元/千瓦时，持续走低的价位再度引发人们对“价格战”的担忧。

领跑基地是光伏行业的“风向标项目”，其每一阶段的进展都会引起行业内外的热议。然而，被政策制定者和业界寄予厚望的“领跑者”却屡屡“跑偏”，历经“波折”：本该2017年开标的项目拖至2018年初才启动、项目在招标阶段即频现意外。事实上，2016年出炉的第二批“领跑者”也未能如计划顺利推进，截至去年9月30日的“并网节点”，并网容量尚未达到一半。

在第二期领跑者基地项目中，国字头电力央企与民营光伏制造业十强基本各占半壁江山，由于大部分省份宣布2017年后地面电站指标主要用于光伏扶贫，加之央企、民企同台竞价趋势的延续，领跑者项目的竞争日趋激烈。

价格战、跑马圈地等一系列行业乱象并非只存在于领跑者的角逐中，而是整个光伏市场商业氛围的缩影。随着行业乱象的加剧，领跑者的政策也开始趋严。与前两期相比，第三批领跑者计划最大的亮点在于完善了监督管理和激励奖惩机制。去年9月，国家能源局印发《关于推进光伏发电“领跑者”计划实施和2017年领跑基地建设有关要求的通知》，明确提出“领跑基地建设实行规模总量控制，同时发挥规模效应、强化监测监管”。

《通知》表示，国家能源局将会同有关方面加大对领跑基地建设运行的全过程监督，建立健全基地建设运行状况定期发布、工作激励和黑名单、失信惩戒等制度。有业内人士认为，近期领跑者基地项目被叫停，正是由于监督管理机制趋于严格。

消纳难解、补贴拖欠

在主管部门频频出手加强行业监管的背后，是光伏消纳难题和补贴拖欠的忧虑。

中国光伏协会最新数据显示，2017年中国光伏新增装机量约53GW，同比增长超过53.6%，累计装机量约130GW。除了西部五省多年弃风弃光，东部光伏装机第一大省山东近日也被披露处于光伏消纳的困难期。从当前看，光伏高歌猛进的势头依然未减，产能扩张还在持续，市场消纳的压力也仍在增长。

国发能研院、绿能智库从国家能源局发布的《一季度可再生能源并网运行情况》获悉，截至一季度末，我国可再生能源发电装机达到6.66亿千瓦，其中，光伏发电装机1.4亿千瓦。我国光伏发电新增装机连续5年全球第一，累计装机规模连续3年位居全球第一。

数据来源：国家能源局

其实，光伏产业高歌猛进的隐忧由来已久，近年来，随着我国太阳能发电开发规模继续增长，加之用电量增长趋缓，市场消纳空间渐成问题。数据显示，去年全国弃光电量达73亿千瓦时，主要集中在新疆（不含兵团）和甘肃地区。同时，由于光伏产能持续扩张，可再生能源补贴缺口的日益扩大也让几年前业内专家关于20年将有“万亿补贴”的担忧一语成谶。

近几年来，我国促进可再生能源产业发展主要是采取“标杆电价+财政补贴”的方式，政策效果也十分可观，然而，伴随着补贴拉动下的高增长的，是可再生能源电价附加资金越来越入不敷出。2009年，全国可再生能源电价附加资金缺口13亿元，根据财政部的统计，截至2017年底，我国可再生能源补贴缺口已达到1000亿元。国家能源局去年底在《关于政协十二届全国委员会第五次会议第4253号提交答复的函》中表示，在当前环境下，提高可再生能源电价附加征收标准有较大难度。

《关于政协十二届全国委员会第五次会议第4253号提交答复的函》中针对当前可再生能源发展中的存在的弃光限电、补贴拖欠、行业成本过高以及光伏用地政策重点问题作出的回复，当前，补贴拖欠的原因主要在于可再生能源补贴资金应收尽收难度较大，实际征收率仅85%左右，缺口主要是新疆、甘肃、内蒙古和山东等地区的自备电厂未足额缴纳电价附加基金。

值得注意的是，这些缺口严重的区域同时也大都是光伏消纳问题严峻的省区。早在2015年，业内专家就有过关于光伏的消纳和补贴问题的讨论，以当下的装机容量和连续20年的补贴来看，彼时关于万亿元补贴的预言已经不是夸大其词。2017年底，我国光伏装机总量已远超十三五规划的1亿千瓦的目标，财政补贴规模也已经大大超支。

在我国光伏产业“高歌猛进”的同时，德国光伏“滑铁卢”的前车之鉴也在业内被广为讨论。同样在补贴的刺激下，2010-2012年，德国光伏装机量达到最高峰，平均每年7.5GW，但由于补贴规模远超规划，财政负担沉重，导致德国从2013年起严控光伏建设规模，2015-2017年，平均每年装机量下降为1.5GW。此后，随着德国国内市场大幅萎缩和国际竞争压力的持续增大，短短几年时间，德国主要光伏企业陆续宣告破产。

国发能研院、绿能智库分析认为，目前，中国光伏产业发展势头虽然强劲，呈现“双升双降”态势，但如果任由发展，也将面临着和几年前德国类似的风险。在不能增加足够多的补贴成资金和扩大消纳的前提下，严控光伏增量发展有着更大的可操作性。

良性发展须把关

在此背景下，业内人士认为，科学谋划有助于光伏产业的可持续发展。

对此，李创军司表示，今年光伏发电建设一是组织好领跑者基地建设；二是实施好光伏扶贫；三是推进分布式光伏健康发展。他强调，能源局今年拟安排1000万千瓦规模用于分布式光伏建设。各地光伏发展一定要从当地实际出发，严格执行国家相关政策要求，不得自行扩大需要国家补贴的建设规模，对于擅自扩大规模和未批先建、先建先得的，不纳入国家补贴范围。

而早在去年11月，李创军就曾强调，严禁以“先建先得”等方式变相扩大光伏发电规模。此次《关于完善光伏发电建设规模管理的意见》中也提出，自2018年起，各地要严格禁止未批（备）先建和先建先得，对先建先得、超规模建设等违规行为，采取综合措施予以惩戒。

国发能研院、绿能智库认为，国家能源局严禁光伏电站“超生”，或是提前预防该产业断崖式退步的举措之一。

同时，为更好推动光伏产业技术进步，实现行业健康有序发展，国家能源局必将会同国家价格主管部门进一步完善光伏发电电价机制，进一步加快光伏发电电价退坡速度，进一步降低光伏发电补贴依赖。

而对于光伏扶贫，李创军指出，“地方有钱就干，有多少钱干多少事，不强制开展光伏扶贫”。通过一系列措施，把光伏扶贫的规模限定在比较合适的水平上。

从光伏领跑者到分布式，再到光伏扶贫，相关政策都日趋严谨。国发能研院、绿能智库分析，我国光伏发电发展的重点已经从提高规模转到提质增效、推进技术进步上来，国家有关部门要把更多精力放到推进技术进步、降低发电成本、减少补贴依赖上来，推动行业有序、高质量发展。

而对于光伏从业者，国发能研院、绿能智库认为，只有提升技术、练好“内功”，才能做到“万里香花堪羡贺,顺风顺水看飞龙”，盲目的扩产和投资只会加剧行业乱象的同时，也会让自身陷入困境。事实证明，任何一个产业的良性发展，一方面需要行业的自律，另一方面也需要有关部门的引导和监管。随着一系列政策的调整和从业者的日趋理性，可以预见，我国太阳能之路将会越走越光明，越走越长远。

来源：能源发展网