eo辣评 | 能源部门与综合部门如何相处是能源监管体制改革的焦点

 

eo记者 文华维 

 

据知情人士透露，国家能源局的人事已经冻结。（很惭愧，在严格保密的情况下，我只知道这一点点信息）

 

即将步入全国两会时间，能源业界呼吁能源监管体制改革的声音日渐兴起。每隔5年，能源监管体制几乎都会迎来一轮改革。

 

现行能源监管体制大体源于2008年，调整于2013年。这一体制能否当前及未来一段时间的能源行业，其中需梳理的焦点问题并不少。

 

01

焦点之一是否有必要成立高级别集中统一管理能源行业的管理机构。这是数十年都争议不断的话题。

 

从2003年设立司局级能源局起，两次调整能源管理机构，已从分散走向相对集中。2013年成立的国家能源局已是最重要的能源管理机构，其管理范围包括电力、煤炭、石油、天然气、核电、新能源等能源品种。

 

2008年组建能源局之初，国家能源局通过整合国家发改委内部的审批权限，获得了能源项目投资的部分审批权。2013年的三定方案则获得能源领域部分价格管理权限。

 

能源行业另外的重要管理权力归属国家发改委，重大能源项目和能源产品价格均由其统一管理，相关的司局包括经济运行局、基础产业司、价格司等。

 

能源领域其他职能继续分散于其他若干部门。国土资源部直接管理石油、天然气、天然铀矿业权；中央及地方国土资源主管部门分级管理煤炭矿业权以及土地使用权；国家安监总局负责能源领域的常规安全生产，国家煤监局专门负责煤炭的勘探开发生产安全。环保部负责能源环境与核电安全监管。国资委负责能源类中央企业的部分人事任免和业绩考核。

 

部分学者的观点是，随着能源领域市场化进程深入，不同部门之间此前达成的权力运行的动态平衡可能将会打破。各个部门之间、中央与地方政府之间在监管目标、利益及步调上不一致，进而导致部门间的综合协调能力不强。

 

一个值得留意的变化是，浙江和湖北先后将电力能源的管理权限集中于省级能源局。2016年5月，湖北省经信委原电力处划入湖北省发改委能源局“电力调度处”。

 

2017年6月，浙江省调整了省级能源管理职责，将原由省经信委承担的煤电油运要素保障、节能“双控”、新能源应用和电力监管相关职责整体划入浙江省能源局，将浙江省经信委下属事业单位省能源监察总队成建制划归省能源局。

 

出于统一管理职责的考虑，部分学者正在建议将国家能源局升格为国家能源部，同时赋予其完整的能源规划、投资等管理职权。支撑这一观点的一大依据是，能源管理从分散走向集中是国际通行做法。世界上主要的大国都建立了国家高级别的能源集中管理模式。

 

部分人士则对此充满疑虑，其追问的是，成立高级别的能源集中管理机构要解决什么问题，能解决什么问题，又会产生何种新问题。

 

02

讨论何种管理模式自然要带出另一个问题，即能源主管部门与宏观管理部门之间是何种关系，此为焦点之二。

 

在国家能源局部分官员看来，国家能源局与国家发改委当前的关系尴尬，“国家能源局作为委管局，在职责划分、组织实施方面仍面临诸多掣肘，有的时候感到心有余而力不足。”

 

国家能源局历经数任局长，其与发改委的关系时而亲密，时而游离，几番反复。在推进电力改革过程中，两者分歧达到新高，博弈几乎走向半公开。

 

一个综合宏观经济管理部与一个专业部门，基于不同的角度，在部分重大议题上时有分歧。上述官员说，协调成本很高，推进很艰难。能源局在很多事情上有责无权，比如推进电力改革中涉及部门多、司局多，协调成本高。

 

依据国家对部委代管的国家局的规定，国家能源局可以向下行文，但一般不向上行文，即一般不能直接向国务院报文，如有需要，需要经过管理其的国家发改委领导同意后，由国家发改委向国务院报文。

 

据一位知情人士说，在制定体制改革方案过程中，这一问题集中爆发，国家局作为委管局在拟定方案过程中，需要和宏观部门的意见达成妥协，但方案一旦提交国务院后，国家局在常务会议上有一席之位，在会上再就此前的妥协发表新的意见。也因为这一安排，方案有所反复。

 

目前这种相处模式会不会改变的关键在于，当前是否还需要一个宏观经济管理部门。

 

一位经历数次能源管理体制变革的退休官员说，中国需要一个宏观经济管理部委，过去有时候是经委，有时候是计委，上面有问题的时候需要倚重这个部门拿出初步意见，一旦把能源这一基础行业的投资权和价格权拿走，这一经济管理部门很多事情都不好协调。然而，倘若没有管住投资和价格，成立能源部就没有意义。

 

往外走还是往里收，现在是不是到了取舍的时候？

 

03

焦点之三，政监合一要不要继续维持。当前的政监合一的模式是否需顺应能源行业市场化？

 

国家电监会与国家能源局合并之初，有声音认为这是中国能源市场化改革的倒退。

 

也有观点认为，这一合并至少打通了“政”与“监”之间的隔阂和壁垒，减少令出多门、多头监管等内耗现象，形成监管合力，保障了监管的权威。

 

是进步还是退步，难以定论。但合并形成的“政监合一”并没有产生期望的1+1>2效应。

 

目前存在的一大弊端在于，电力监管机构并入委管局后，没有部门规章的制定权之后，相关法规必须经由国家发改委审议通过并直接发布。监管机构失去了市场运行秩序指导意见的独立的发布权限。

 

一位官员介绍说，用于规范电力市场及运行秩序的部门规章或法规未能如愿及时出台。“不同部门有不同考量，即便是能源局内部，不同司局也有不同的观点。行政管理和监管是不同的想法，很正常。”

 

电力行业和天然气行业市场化改革先后取得进展后，政府行政力量在定价和分配运行中逐渐退出，监管能力建设能否跟上将是保证行业健康发展以及改革继续推进的关键配套。电力行业中的发电价格垄断已频频敲响警钟。

 

对于能源领域市场化加速，而监管却弱化的现状，相关报告认为需要建立新的高级别综合性监管机构，比如国家能源监管委员会。

 

04

对监管模式的讨论中存在的一大分歧是央地于能源监管中如何分权。这引出的问题是监管派出机构的去留。此为焦点之四。

 

与中央层面政监合一不同，在省级政府层面，能源行业保持着政监分离的状态，由地方政府能源管理部门负责能源行业管理，国家能源局派出机构负责能源监管。由于能源局派出机构的三定方案并未对能源局派出机构与地方政府能源管理部门的职能边界进行明确界定，导致实际工作中职责不清、多头监管等问题。

 

另一大问题是，由于互不隶属，缺乏相关依据，地方能源管理部门与监管派出机构远未能做到常态化的工作沟通与信息共享，反而常常互相掣肘，不相来往。

 

一方面，能源监管派出机构对地方政府的能源规划、政策、项目建设等信息没有共享渠道，使能源监管与地方经济发展的融合不深，影响监管成效的正常发挥；另一方面，能源监管派出机构在监管中发现问题未能与地方能源管理部门沟通协作解决问题。

 

部分地方的能源管理部门内设处室专司能源监管。地方往往推崇“谁审批、谁负责、谁监管”，强调审批权与监管权应该合一。湖北省能源局内设能源监管处，其职能界定与国家能源局华中监管局基本一致。

 

这一问题要解决的关键是中央与地方的事权需合理划分。部分学者认为，有官员和学者则认为此阶段无需在国家层面设立正部级的监管机构。理由是，依靠来自北京或者派出机构在各省的省级市场进行监管，难度不小，现有的监管派出机构的尴尬处境应该避免再现。

 

持这一观点的学者建议，清晰划分央地之间的监管权限，在省为实体的现实之下，可在省层面配置适当的监管能力，省级派出机构可转隶地方，国家在全国或区域层面配套督察能力。

 

这会是好的模式吗？

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