监管丨能源低碳转型需要政策也要加强监管

能源低碳转型需要政策也要加强监管

谢国兴

　　《巴黎协定》缔约方加强对气候变化威胁的全球应对，将全球平均温度升幅限定在1.5摄氏度以内，二氧化碳排放量比2005年下降60%～65%。2012年中国温室气体排放总量（不包括土地利用变化和林业）为118.96亿吨二氧化碳当量，能源活动排放的二氧化碳当量达到86.88亿吨，是中国温室气体的主要排放源。我国的能源消费总量已超过美国，世界第一。消费结构以煤炭为主，而且占比明显偏大。而天然气仅占能源消费总量6.2%，明显低于G20国家平均水平。

　　能源消费所产生的二氧化碳是大气变暖的最主要因素，而煤炭燃烧后产生的二氧化碳量最多，减少煤炭的使用，控制气候变化，这是落实《巴黎协定》、保护环境的最有效抓手。但是，低碳能源开发与利用的观念更新、法规政策、发展机制、特别是政府监管有待持续加强和完善。

　　低碳能源转型发展中的问题有待解决

　　社会各界对二氧化碳等温室气体的危害认识还远不够到位。由于二氧化碳没有像二氧化硫和氮氧化物那样明显影响空气质量，对人体不会有直接的伤害，因此社会上不认为二氧化碳是一种有害物质。

　　对煤炭的高碳认识不足。近几年来，全国范围内煤电企业对锅炉进行了大规模“超低排放”技术改造，这种技术改造使燃煤电厂二氧化硫、氮氧化物和粉尘排放优于国家标准，达到世界先进水平。

　　但是，“超低排放”仅限于二氧化硫、氮氧化物和粉尘3个指标，如果计入所增加的能耗，生产单位电能所排放的二氧化碳将增加而不是减少。但是，电力企业和媒体对此的宣传报道不够客观，甚至提出了比天然气还干净的“零排放”清洁燃烧的概念，误导了民众，也影响了政府的正确决策。

　　天然气的低碳性未能有效发挥。我国的天然气利用水平远低于G20国家，其原因很多。譬如天然气利用没有补贴，政府对新能源汽车的支持力度更大。天然气管道存在大大小小的各种垄断，形成公平竞争的天然气市场为时尚早。天然气联合循环发电机组具有低碳、清洁、高效和调峰能力强等优点，但发展困难。有的天然气热电厂为了保障向用户供热，只能用启动锅炉为之供热，使得供热成本大大提高，同时大大降低了能源利用效率。政府宁愿以两部制电价去补偿企业亏本，而不是通过多发电量来增加企业效益，同时减少燃煤发电。

　　能源体制的优点未能在低碳能源转型中起到应有的作用。电网企业与低碳能源发展关系密切，但是在可再生能源发电纳入电网发展规划、接入系统建设、电能计量、线损计算、电费结算等方面存在诸多问题。

　　现行政府定价机制未将电力等能源价格计入碳排放和其他污染物引起的外部性成本，其价格不能反映能源消费的外部性成本，天然气和煤炭价格不在一个公平核算价格的基础上，难以彰显价格比较优势，油气企业对天然气的推广并不积极。

　　加强监管确保低碳能源法规政策的落实

　　进一步强化低碳能源发展政策措施。能源的基础性、垄断性、产权性决定了能源结构调整离不开政府为主导。政府出台能源政策，编制能源规划，发布技术标准等措施是推进低碳能源结构的有效举措；没有政府的强力作为，国有能源企业基于自身利益的考虑，难以自觉地推进能源结构低碳化。我国能源低碳化转型的重点应是大力推进天然气的利用，着力开发利用可再生能源和安全可靠谨慎地发展核电3个方面。目前的重点应是大力推进天然气的开发与利用水平，大力发展分布式可再生能源。2017年6月，国家发展改革委等13个部门联合印发了《加快推进天然气利用的意见》，这将促进低碳能源的发展。

　　着力深化能源领域市场化改革是实现低碳能源结构转型的必要措施。当前，能源市场化改革的重点内容是电力市场化和石油天然气市场化。2015年中央9号文件印发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，同时，国家发展改革委等部门相继出台了多项实施细则等可操作性文件，全国各省市的输配电价已审核确定，电力交易机构的组建已经完成并开始运作。但是，总体上看，实质性电力交易仍以直接购电交易方式为主，而且政府起到了主导作用，真正由各市场主体间通过交易平台自主现货交易的电量很少。

　　只有通过能源体制改革，管网独立，实现销售和管道输送业务的分离，才能从根本上剪断气源和管道业务关联交易的体制脐带，真正做到管网向第三方公平开放，同时，激活两头各类市场主体参与竞争，为管输成本的有效监管和上下游价格的市场化形成创造条件，建设良性的油气市场，才能迎来低碳能源的春天。

　　着力加强监管，确保低碳能源法规、政策与措施的落实。国家已经形成并出台了一系列推进实施低碳能源的法规、政策与措施，但是在落实上还远不尽人意，只有通过强化监管，低碳能源发展才能有序，市场交易才能公平。应积极推进天然气交易市场建设，大力拓宽天然气的利用。精准核算天然气管输价格，扩大天然气进口，进一步降低天然气价格，营造公平的市场竞争环境。加强对电网企业可再生能源发电系统的无歧视接入并网，全额收购发电量的监管。强化对煤炭利用的监管，严格控制煤电开发。加强对能源市场的监管，确保各市场主体在公开、公正、公平的环境下良性竞争。加强对能源设施安全监管，保障能源设施安全运行。加强能源企业服务监管，确保用能企业和民众能享受到低碳、清洁、优质、高效、价廉的能源服务。

王萍