观察|美国：实现清洁源于高效的环境法

　　　　中国电力报 中电新闻网 记者 徐瑶

　　【编者按】

　　不久前结束的第八轮中美战略与经济对话，气候变化问题再次成为两国高层领导人讨论的重点。然而，尽管两国都提出了减排目标，但由于两国的基本国情和资源禀赋存在很大差异，在政策、法规制定以及执行方式和宣传手段上都还有很多差别。本文通过介绍美国环境法的规则制定、执行和监管手段、公众态度，并分析具体案例，思考在通往清洁环境之路上，两国还可在哪些方面加强合作。

美国芝加哥大学北京中心主任杨大力与山东省环境保护厅厅长张波在会场讨论问题。

ErinRyan教授在介绍美国环境联邦制度如何建立。

　　6月14～15日，由美国芝加哥大学和清华大学主办，清华大学产业发展和环境治理研究中心、芝加哥大学北京中心协办的“通往清洁环境之路中美环境法、执法与公众态度之比较”会议在北京召开。据了解，该会议是对今年3月4日在芝加哥召开的同主题会议的延续和深化。本文主要从环境法执法和监督的归属权、地方和中央的关系，以及如何解决环境法执法缺口问题这三个方面介绍美国如何应对环境问题。

　　中央集权并不意味地方无法作为

　　世界卫生组织曾估计，每年约有200多万人因吸入室内和室外空气污染中的细小微粒而死亡，疾病和死亡引起的社会动荡也会使社会发展速度放缓。上世纪60年代，美国环境污染问题也非常严重，当时美国采取的办法就是，建立一个环境治理框架，执法权集中在联邦政府，并由它制定基本法规和目标。

　　美国马里兰大学法学院教授、环境法项目主任RobertPercival在会上表示，把环境治理的权力集中到中央有三个理由：第一，地方政府为发展经济需要招商引资，会放松对环境的治理；第二，治理环境问题需要通过收集大量数据制定目标，然而实际上，地方环保署在这方面能动力是比较迟缓的；第三，规模效应更明显，即权力集中在美国环保署后，贯彻政策会更加高效。

　　“但是吸引投资并不一定就要放松对环境治理的监管。”Robert说道，“和一些州政府官员聊天时，他们表示地方环保局会参与联邦政府的执法行动，有些还会制定跨区域环保政策（类似中国的京津冀协同发展模式）。当联邦政府出现争议时，有些州政府对环境问题的治理还会走在前面。”

　　Robert认为，尽管美国环保署的权力很大，但由于两党政治博弈会导致大量新技术新政策无法顺利推进，这时一些地方州政府可能就会无视联邦政府的犹豫不决，制定出更加有效的管理办法。例如近日关于水利压力技术就存在争议，据了解美国一些州政府就应对该问题作出回应：其中一部分州政府制定了水污染管理办法，还有一些州政府规定了页岩油与当地可再生能源在能源消耗的占比目标，更有一些地区直接禁止了用该技术采集石油。“在联邦政府的统筹管理下，地方政府出现竞争，这种攀比竞争不一定会越比越差。”Robert说道。

　　环保法执行重心应在基层

　　今年2月10日，美国联邦最高法院作出裁定暂缓执行奥巴马政府推出的《清洁电力计划》。导致该事件发生的原因是，一些州政府认为美国环保署制定的《清洁电力计划》超出了它管辖范围，不具备法律效力。据了解，提起上诉的这些地区主要是化石燃料生产和消费较高的州。然而令人惊讶的是当最高法院作出该决定后，不少州政府（例如加州、纽约州等）反而跳出来称，他们不会被联邦政府影响，会加快减排脚步，加大能源转型力度。那么美国在环境治理问题中，地方和中央间的关系到底是什么情况呢？

　　“加州在空气污染治理方面走在了联邦政府前面，他们对有毒或者有害的化学品的监管实际上比联邦政府的标准更严格。”Robert说道。前不久，圣地亚哥市市长KevinFaulconer也发表演讲表示，无论美国总统大选的结果如何，无论最终联邦最高法院判定《清洁电力计划》是否合法，他都将继续督促圣地亚哥发展清洁能源，并立志实现100%可再生能源发电。

　　相比美国联邦与州政府间的关系，我国也存在省市与中央管理权力交织的问题，并且情况更为复杂。参加会议的一些中国专家对于我国目前推行的环境监测垂直管理制度改革进行了分析，认为地方政府作为当地经济发展和环境保护的核心，是负责环境问题的主体，其组织和领导权力不能削弱。此外专家还认为，环保法执行的重心应该在基层，而评估环境保护成效的数据采集工作需由省级部门来完成。

　　创新解决环保问题

　　法律与现实是存在差距的，如何把法律转变成现实（特别是在执法经费不足的情况下），是人们一直在思考的事情。很多时候，执行环境保护法案时，由于各种原因可能会因为被执法对象不配合，或者是配合的不到位，导致最后执行失败。但美国加州大学伯克利分校法学院DanielFarber教授认为，政府机构和执法部门可以通过创新解决环保问题。

　　与我国情况类似，美国也是二氧化碳排放大国，其煤炭在能源消费中占比也非常高，因此在执行减排行动时，也非常困难，且争议很大。DanielFarber认为与其直接停止那些负面行为（例如关闭燃煤电厂），不如利用其他环保行为清理污染，例如利用惩罚环境污染征收的资金做研究开发更加环境友好的项目。“很多时候法律可能都无法得到充分地执行，有些人会逃避惩罚，但利用创新灵活地解决问题，同时把执行成本最小化，会更有利于法律与现实接轨。”Daniel Farber说道。

赵雅君