小议电力行政执法之困境

电力18讯：    
    作者： 雷波

    电力工业是国民经济的先导产业，电力事业的发展直接关系到国民经济和社会稳定，近年来破坏电力设施，偷窃电能以及电费回收难等问题不断出现，它不仅使国家和人民遭受了巨大的经济损失，而且还严重的侵害了电力企业以及广大用户的合法权益，同时，这些行为还严重的扰乱了供用点秩序，造成了许多危害电力运行安全，危害人民群众人身和财产安全的隐患，直接威胁电网安全运行，所以各界呼唤电力行政执法的完善和落实，只有电力行政执法工作得到有效的实施，现阶段这些突出问题才能得到有效的解决。
    随着我国电力体制改革的不断深入，电力行政执法职能依法划归到政府综合经济主管部门，市、县级归属发改委，省级以上归属电力监督管理委员会。目前，电力行政执法工作的基础还很薄弱，在全国许多省市开展得还不够深入，不够完善，从而导致窃电、破坏电力设施等违法现象愈演愈烈，成为当前电力体制改革的一大突出问题。“有能力无权力，有权力无能力”，电力企业有能力进行电力事务日常监管，但无执法权力，遇到具体问题时无法直接处理；经济综合部门有执法权，但没有时间和精力投入到具体事务的管理。这就导致电力执法出现真空。从职业特点上讲,电力行政执法客观上需要具备电力行业的专业技术知识和技能, 而由政府综合经济主管部门人员来执行, 的确力不从心, 很难胜任。相关法律法规只授权供电企业行使维护供电、用电安全和秩序的制止权和检查权，并未授权供电企业实施电力监督管理的行政处罚权。也就是说，供电企业享有的是不完全的电力行政执法主体资格，只能对违法、违章用电行为和窃电行为进行检查和制止，但不能实施处罚，这种不完全的授权造成对供电企业的执法活动开展的不力。
    目前，相关法律法规对于电力行政执法主体的界定还不明确。其中《电力法》规定的管理部门是“国务院电力管理部门”和“县级以上地方人民政府经济综合主管部门”，而《电力监管条例》规定的是“国务院电力监管机构”和“国务院电力监管机构的派出机构”。从法律效力等级上讲，《电力法》高于《电力监管条例》，但是《电力法》颁布于１９９５年，很多条款已不符合目前实际情况，从而导致在政府对电力企业的调控与监管方面多头管理，职权划分不清。
    由于电力体制改革,使得电力企业不再有电力行政管理权,但在精简机构的大前提下,各省市政府如何建立起一个庞大的电力行政管理及执法队伍,如何让他们在较短的时期内掌握复杂的电力知识,是一个十分困难的问题。而且由于电能具有无形、无色等特殊性,查处窃电案件无法像查处其他盗窃案件一样“人赃俱获”,即使是现场查获,可是窃电者往往不承认的事情也时有发生,这给电力管理部门和司法机关查处窃电案件造成很大困难。此外,窃电手段的隐蔽性、多样性和快速性,使窃电者容易欺骗和应付用电检查,给发现窃电带来了一定的难度。同样,电力线路设施点多、面广,在野外,无人监护,因此被盗窃、破坏的现象也日趋严重。一方面是查处的力度越来越小,一方面是作案手段也越来越先进,长此以往,将对我国电力事业的发展造成极大的影响,从而也将影响到国民经济的发展。
    综观世界各国电力执法改革的一个重要经验，就是要以法制先行，在科学的法律框架内卓有成效地开展监管制度改革。目前我国电力法规还不十分完善。主要表现是电力法规在具体操作中,执法的主体和客体、执法的内容和形式、执法的权限和权利等问题还不十分明确,可操作性差,立法技术上存在缺陷,有些电力违法问题难以界定。目前正是进行电力企业体制改革的关键时期,电力法规需做出相应的修改、补充和完善。特别是电力行政管理职能和行政执法职能将由谁来承担、电力企业到底具有哪些执法职能、电力企业又将如何履行电力法规赋予的各项职能等这些问题应尽快明确定论。
    2006年1月18日，电监会政法部与国家发展改革委能源局共同在京举办“电力法修订与行政执法”研讨会，会上提出《电力法》修订工作，要抓住当前电力发展的有利时机、转变观念，要有利于落实科学发展观，要有利于转变政府和监管机构职能、完善电力管理和监管体系，要有利于建立公平开放的电力市场机制，要有利于切实保护人民群众的切身利益为标准，认真做好《电力法》修订工作。当前，电力法律体系建设的严重滞后，特别是作为电力基本法的《电力法》，几经修改却呼之不出，已经成为电力工业市场化改革的突出障碍。改革的滞后造成市场难以形成，监管难以到位，调控难以奏效，由此产生了许多问题。我国的电力立法迟迟落后于实践，不能不说是电力执法难问题产生的重要根源。
    电力执法存在的问题是多方面的，不仅是执法主体，体制机制、执法环境的问题，从目前的困境来看，要使这些问题得到根本性解决，对《电力法》以及相关的法律法规的修订已十分必要，只有将基础性工作做好，一个更加完善，更加健康的电力市场才能在新形式下逐步建立起来。（作者单位：四川省乐至星源电力有限公司）