毕军：如何推进环境管理战略转型？
2012-05-08 09:25:28 来源：
A-
A+
电力18讯：
和谁对话？
毕军，教授，博士生导师。先后在哈佛大学、世界银行等单位从事博士后研究和项目管理工作，现任南京大学环境学院院长，并担任世界银行、亚洲开发银行、OECD、UNEP等国际组织高级环境咨询专家。主要从事环境管理与政策分析、环境风险分析与应急、全球变化与低碳发展、循环经济等的研究及教学工作，在国内外发表论文200余篇。
为什么对话？
环境保护部部长周生贤在第二次全国环保科技大会上指出，要加快实现环境管理战略转型。我们想知道，环境管理战略转型面临哪些挑战？发达国家在不同的时期，环境管理模式是否也在不断调整？有哪些经验可以借鉴？如何推进环境管理战略转型？
对话人 毕军南京大学环境学院院长
点击一
焦点关注 环境管理战略转型的意义
关键思路 明确管理目标，更加有效地配置环境资源
记者:环境管理战略转型意味着什么？对于环境保护事业来说，环境管理战略转型有何重要性？
毕军:环境管理战略转型有两个内涵:一是环境管理战略思想的变化。随着经济社会的发展，环境形势不断变化，对环境保护工作的要求也在变化。我国的环境管理走过了40年的历程，目前的发展阶段要求我们思考环境管理战略转型，更好地服务于社会经济发展。二是环境管理路径的变化。在不同的环境管理模式下，可使用的手段、资源的投入、人员的配置都是不一样的，在不同管理模式下，有不同的技术路线图。
环境管理战略转型对环境保护事业十分重要。具体表现在3方面:一是环境管理目标更加明确。在现阶段，应该管理哪些内容、管理到什么程度，存在一个优先排序的问题，只有制定适当的目标才能事半功倍。二是环境管理路径更加明确和清晰，前面已经有所提及。三是更加有效地配置资源。目前我国环境保护资源是非常有限的，在这样的前提下，资源有效配置就特别重要。一旦确定了管理模式，资源分配也会发生很大变化。
点击二
焦点关注 环境管理模式转变的时间
关键思路 环境管理模式转变不是一个突变的过程，而是渐变的
记者:环境管理战略转型的一个重要方面就是环境管理模式转变。我国将环境管理模式划分为3种，即以环境污染控制为目标、以环境质量改善为目标和以环境风险防控为目标的管理模式。其他国家是否这样划分？3种模式有怎样的关系？
毕军:其他国家没有明确对环境管理模式进行划分。但是从环境保护事业发展的历程来看，实际上在不同阶段也采取了不同的环境管理模式。我国提出环境管理模式的转变，是遵循我国社会经济环境发展客观规律的必然。
由于我国社会经济发展水平、环境保护能力等存在地区差异性，因此这3种环境管理模式的关系是既继承又并存的。在不同的区域甚至在同一区域，可能3种环境管理思想都有用武之地。例如，在欠发达地区，可能主要采取的是第一种模式；在东部沿海地区，已经开始进行风险控制管理。大体而言，我国目前采取的主要仍是第一种管理模式，正在逐渐向第二、第三种管理模式过渡。随着时间变化，3种模式的配置也会发生变化。值得注意的是，从一种管理模式到另一种管理模式，不是跳跃性的，而是循序渐进的。而且模式之间是相互耦合的，不是孤立的。
记者:环境管理模式转变，有没有时间上的估算？从污染控制转变到质量改善，您认为需要多少年的时间？
毕军:“十一五”时期，环境管理主要是总量控制，这是污染控制模式的标志。“十一五”末期以及“十二五”，我国开始关注重金属污染和PM2.5，更加注重基于人体健康及环境健康的风险控制。这些都说明环境管理模式开始从污染控制过渡到质量改善及风险控制，即如何在污染控制取得明显成效的情况下，改善环境质量，显著降低环境风险。
环境管理模式转变不是一个突变的过程，而是渐变的。因此从理论上来说，很难给出一个确定的时间表。如果仅考虑占主导地位的管理模式，我认为从污染控制到质量改善，可能需要10~15年的时间。2025年之后，我们可能更多地关注控制环境风险，保护人体与环境健康。因此，从现在到未来的15年，仍然是环境保护非常艰苦和关键的阶段。
记者:您提到未来15年，环境保护将面临很大压力。而环保工作不是环保部门一家的事情，实现环境管理战略转型，地方政府有怎样的责任？
毕军:实现环境管理战略转型，地方政府是主要责任主体。但目前，地方政府对此理解还不够深刻，还没有主动承担起相应的职责。我认为，一方面，要加强宣传，使地方官员真正理解并意识到战略转型的重要性和具体手段；另一方面，要完善责任制度，给地方政府一些压力，让他们变被动为主动。
点击三
焦点关注 环境管理战略转型面临的挑战
关键思路 经济社会发展条件、体制机制、科研水平等方面存在挑战
记者:现在提出环境管理战略转型，是一个非常积极的信号。您认为把理论付诸实践，面临哪些挑战？
毕军:一是经济社会发展条件制约。环境管理战略转型不可能一蹴而就，需要诸多条件成熟后方可实现。在目前的发展阶段，虽然节能减排取得明显成效，但环境形势依然严峻，污染物排放不达标的问题依然存在，污染控制的压力就摆在面前。而且前面谈到，污染控制、质量改善和风险控制这3种任务是并存的，因此可以说，我们的环境保护是同时在打3场不同性质、不同目标的战争，可见压力之巨大。
二是体制机制问题。目前环境管理体制的特点是条块分割，地方环境保护由各级政府负责，基层环保局的人事权和财务权都在地方政府手上，而上级环保部门对地方环保部门主要是业务指导的关系。因此，基层环保部门开展工作特别困难，环境管理效率也相对较低。现在我们提出战略转型，需要更加灵活、高效的管理机制来支撑，需要将多种环境保护目标纳入整个社会经济发展计划并加以实质性落实，这对目前的体制机制将会是一个很大的挑战。在推进环境管理模式转型时，顶层设计在地方要得到落实，在实际操作方面仍存在困难。
三是传统环境管理模式束缚。以往，污染控制管理理念已经深入人心，如今要实现环境管理模式转型，需要现有的环境管理者转变思想，创新思路，探索新的管理手段。
四是科研水平有待加强。从环境科技发展角度来看，大部分精力都放在污染控制上。在环境质量改善、风险控制方面的技术手段还远远不足，以后要将环境科技更多的资源投入到后两者上来。
五是预判性不够。目前一些地方的环境管理工作经常是被赶着走、追着走，就是因为没有对一段时间内的环境问题进行深入研究和判断。也就是说，实践与科学预判之间，存在差距。当我们提出一种新的战略思想的时候，如果缺乏科学的预判，那么实践过程中可能出现这样或那样的问题，影响政策的执行。
点击四
焦点关注 发达国家环境管理战略转型的经验
关键思路 基于绩效的环境管理模式、比较风险评估制度、推动绿色产业发展
记者:发达国家在不同的时期，环境管理模式是否也在不断调整？有哪些经验可以借鉴？能否举例说明？
毕军:随着经济社会的发展，不断调整环境管理模式，这在发达国家还是比较明显的。以美国为例，在上世纪六七十年代，其环境管理重心还是在污染控制上。但它有一个明显的特征，就是很快地利用行政手段将污染控制与质量改善结合起来。举一个例子，就是美国的排污许可证制度。它一方面通过排污评可证制度实现对企业污染排放进行管理；另一方面排污评可证制度与区域、流域环境质量挂钩，整体上呈现一种自然的过渡。
有3点值得借鉴。一是美国在上世纪90年代提出了基于绩效的环境管理模式。原来的做法是把环境治理资金直接资助每个州，并不与实际环境改善挂钩，效果不甚理想。后来则要求各州提出自己在某一阶段的环境管理目标，只有实现了目标，相关资金才会完全到位。我国的环境目标责任状与此有相似之处，但是由于资金渠道等问题，更多体现为行政性约束而非其他资源型约束。
二是比较风险评估制度。美国在上世纪制定了比较风险评估计划，要求50个州根据自身存在的环境问题、可配置的资源等，把所有面临的环境风险进行排序，优先解决风险较大的问题。在比较风险评估过程中，地方政府会在参考专家、企业、公众意见的基础上，形成风险控制的优先序，从而以最少的资源，控制最大的风险。这做法能够促进社会上所有的利益相关者把污染控制、质量改善、风险控制这些不同环境管理模式的要求自然而然整体地进行考虑，做到不同管理模式的系统融合。
三是推动绿色产业发展。美国在金融危机之后，特别重视绿色产业发展。他们没有仓促地针对传统产业进行简单的扶持，而是通过技术创新，寻求新的发展机会。从预判的角度来说，美国绿色产业的发展将在很大程度上降低环境风险，减轻环境保护的压力。
记者:环境管理战略转型是一个大而复杂的问题。在现有的国情下，在借鉴发达国家经验的基础上，您能否提几点具体建议？
毕军:一是从战略研究角度，加强环境管理战略转型方面的基础研究工作，以提供更多理论上的支持和指导，帮助各利益相关者更加彻底、清晰地理解转型的意义和路径。二是从科技角度，围绕我国各种环境问题，尽快形成支撑不同管理模式特别是后两种管理模式的技术路线图和支撑手段，加快完善各种环境标准、政策等，配合管理战略转型。三是将环境管理战略细化，分区域、分阶段、分问题设计，构建完善的环境管理体系。四是从体制机制角度，服从于国家整体性的经济和社会改革，寻求不同管理模式与这些变革的契合点，从而确保新的管理模式有效落实。
需要指出的是，我国迫切需要制定国家层面上的环境风险管理和控制目标。在美国，当一个环境问题可能带来的风险达到10－6时，就会成为环境政策关注的热点；达到10－5时，就必须进行全面控制。我国目前仍然未有一个整体性的、符合社会经济发展的风险控制目标体系，比如我国的环境风险控制水平应该确定在哪个阈值？这将给3种环境管理模式的精细化实施带来很多的困难。可以考虑在部分区域(如长三角)制定区域性环境风险控制目标，开展环境管理模式转变的试点。
和谁对话？
毕军，教授，博士生导师。先后在哈佛大学、世界银行等单位从事博士后研究和项目管理工作，现任南京大学环境学院院长，并担任世界银行、亚洲开发银行、OECD、UNEP等国际组织高级环境咨询专家。主要从事环境管理与政策分析、环境风险分析与应急、全球变化与低碳发展、循环经济等的研究及教学工作，在国内外发表论文200余篇。
为什么对话？
环境保护部部长周生贤在第二次全国环保科技大会上指出，要加快实现环境管理战略转型。我们想知道，环境管理战略转型面临哪些挑战？发达国家在不同的时期，环境管理模式是否也在不断调整？有哪些经验可以借鉴？如何推进环境管理战略转型？
对话人 毕军南京大学环境学院院长
点击一
焦点关注 环境管理战略转型的意义
关键思路 明确管理目标，更加有效地配置环境资源
记者:环境管理战略转型意味着什么？对于环境保护事业来说，环境管理战略转型有何重要性？
毕军:环境管理战略转型有两个内涵:一是环境管理战略思想的变化。随着经济社会的发展，环境形势不断变化，对环境保护工作的要求也在变化。我国的环境管理走过了40年的历程，目前的发展阶段要求我们思考环境管理战略转型，更好地服务于社会经济发展。二是环境管理路径的变化。在不同的环境管理模式下，可使用的手段、资源的投入、人员的配置都是不一样的，在不同管理模式下，有不同的技术路线图。
环境管理战略转型对环境保护事业十分重要。具体表现在3方面:一是环境管理目标更加明确。在现阶段，应该管理哪些内容、管理到什么程度，存在一个优先排序的问题，只有制定适当的目标才能事半功倍。二是环境管理路径更加明确和清晰，前面已经有所提及。三是更加有效地配置资源。目前我国环境保护资源是非常有限的，在这样的前提下，资源有效配置就特别重要。一旦确定了管理模式，资源分配也会发生很大变化。
点击二
焦点关注 环境管理模式转变的时间
关键思路 环境管理模式转变不是一个突变的过程，而是渐变的
记者:环境管理战略转型的一个重要方面就是环境管理模式转变。我国将环境管理模式划分为3种，即以环境污染控制为目标、以环境质量改善为目标和以环境风险防控为目标的管理模式。其他国家是否这样划分？3种模式有怎样的关系？
毕军:其他国家没有明确对环境管理模式进行划分。但是从环境保护事业发展的历程来看，实际上在不同阶段也采取了不同的环境管理模式。我国提出环境管理模式的转变，是遵循我国社会经济环境发展客观规律的必然。
由于我国社会经济发展水平、环境保护能力等存在地区差异性，因此这3种环境管理模式的关系是既继承又并存的。在不同的区域甚至在同一区域，可能3种环境管理思想都有用武之地。例如，在欠发达地区，可能主要采取的是第一种模式；在东部沿海地区，已经开始进行风险控制管理。大体而言，我国目前采取的主要仍是第一种管理模式，正在逐渐向第二、第三种管理模式过渡。随着时间变化，3种模式的配置也会发生变化。值得注意的是，从一种管理模式到另一种管理模式，不是跳跃性的，而是循序渐进的。而且模式之间是相互耦合的，不是孤立的。
记者:环境管理模式转变，有没有时间上的估算？从污染控制转变到质量改善，您认为需要多少年的时间？
毕军:“十一五”时期，环境管理主要是总量控制，这是污染控制模式的标志。“十一五”末期以及“十二五”，我国开始关注重金属污染和PM2.5，更加注重基于人体健康及环境健康的风险控制。这些都说明环境管理模式开始从污染控制过渡到质量改善及风险控制，即如何在污染控制取得明显成效的情况下，改善环境质量，显著降低环境风险。
环境管理模式转变不是一个突变的过程，而是渐变的。因此从理论上来说，很难给出一个确定的时间表。如果仅考虑占主导地位的管理模式，我认为从污染控制到质量改善，可能需要10~15年的时间。2025年之后，我们可能更多地关注控制环境风险，保护人体与环境健康。因此，从现在到未来的15年，仍然是环境保护非常艰苦和关键的阶段。
记者:您提到未来15年，环境保护将面临很大压力。而环保工作不是环保部门一家的事情，实现环境管理战略转型，地方政府有怎样的责任？
毕军:实现环境管理战略转型，地方政府是主要责任主体。但目前，地方政府对此理解还不够深刻，还没有主动承担起相应的职责。我认为，一方面，要加强宣传，使地方官员真正理解并意识到战略转型的重要性和具体手段；另一方面，要完善责任制度，给地方政府一些压力，让他们变被动为主动。
点击三
焦点关注 环境管理战略转型面临的挑战
关键思路 经济社会发展条件、体制机制、科研水平等方面存在挑战
记者:现在提出环境管理战略转型，是一个非常积极的信号。您认为把理论付诸实践，面临哪些挑战？
毕军:一是经济社会发展条件制约。环境管理战略转型不可能一蹴而就，需要诸多条件成熟后方可实现。在目前的发展阶段，虽然节能减排取得明显成效，但环境形势依然严峻，污染物排放不达标的问题依然存在，污染控制的压力就摆在面前。而且前面谈到，污染控制、质量改善和风险控制这3种任务是并存的，因此可以说，我们的环境保护是同时在打3场不同性质、不同目标的战争，可见压力之巨大。
二是体制机制问题。目前环境管理体制的特点是条块分割，地方环境保护由各级政府负责，基层环保局的人事权和财务权都在地方政府手上，而上级环保部门对地方环保部门主要是业务指导的关系。因此，基层环保部门开展工作特别困难，环境管理效率也相对较低。现在我们提出战略转型，需要更加灵活、高效的管理机制来支撑，需要将多种环境保护目标纳入整个社会经济发展计划并加以实质性落实，这对目前的体制机制将会是一个很大的挑战。在推进环境管理模式转型时，顶层设计在地方要得到落实，在实际操作方面仍存在困难。
三是传统环境管理模式束缚。以往，污染控制管理理念已经深入人心，如今要实现环境管理模式转型，需要现有的环境管理者转变思想，创新思路，探索新的管理手段。
四是科研水平有待加强。从环境科技发展角度来看，大部分精力都放在污染控制上。在环境质量改善、风险控制方面的技术手段还远远不足，以后要将环境科技更多的资源投入到后两者上来。
五是预判性不够。目前一些地方的环境管理工作经常是被赶着走、追着走，就是因为没有对一段时间内的环境问题进行深入研究和判断。也就是说，实践与科学预判之间，存在差距。当我们提出一种新的战略思想的时候，如果缺乏科学的预判，那么实践过程中可能出现这样或那样的问题，影响政策的执行。
点击四
焦点关注 发达国家环境管理战略转型的经验
关键思路 基于绩效的环境管理模式、比较风险评估制度、推动绿色产业发展
记者:发达国家在不同的时期，环境管理模式是否也在不断调整？有哪些经验可以借鉴？能否举例说明？
毕军:随着经济社会的发展，不断调整环境管理模式，这在发达国家还是比较明显的。以美国为例，在上世纪六七十年代，其环境管理重心还是在污染控制上。但它有一个明显的特征，就是很快地利用行政手段将污染控制与质量改善结合起来。举一个例子，就是美国的排污许可证制度。它一方面通过排污评可证制度实现对企业污染排放进行管理；另一方面排污评可证制度与区域、流域环境质量挂钩，整体上呈现一种自然的过渡。
有3点值得借鉴。一是美国在上世纪90年代提出了基于绩效的环境管理模式。原来的做法是把环境治理资金直接资助每个州，并不与实际环境改善挂钩，效果不甚理想。后来则要求各州提出自己在某一阶段的环境管理目标，只有实现了目标，相关资金才会完全到位。我国的环境目标责任状与此有相似之处，但是由于资金渠道等问题，更多体现为行政性约束而非其他资源型约束。
二是比较风险评估制度。美国在上世纪制定了比较风险评估计划，要求50个州根据自身存在的环境问题、可配置的资源等，把所有面临的环境风险进行排序，优先解决风险较大的问题。在比较风险评估过程中，地方政府会在参考专家、企业、公众意见的基础上，形成风险控制的优先序，从而以最少的资源，控制最大的风险。这做法能够促进社会上所有的利益相关者把污染控制、质量改善、风险控制这些不同环境管理模式的要求自然而然整体地进行考虑，做到不同管理模式的系统融合。
三是推动绿色产业发展。美国在金融危机之后，特别重视绿色产业发展。他们没有仓促地针对传统产业进行简单的扶持，而是通过技术创新，寻求新的发展机会。从预判的角度来说，美国绿色产业的发展将在很大程度上降低环境风险，减轻环境保护的压力。
记者:环境管理战略转型是一个大而复杂的问题。在现有的国情下，在借鉴发达国家经验的基础上，您能否提几点具体建议？
毕军:一是从战略研究角度，加强环境管理战略转型方面的基础研究工作，以提供更多理论上的支持和指导，帮助各利益相关者更加彻底、清晰地理解转型的意义和路径。二是从科技角度，围绕我国各种环境问题，尽快形成支撑不同管理模式特别是后两种管理模式的技术路线图和支撑手段，加快完善各种环境标准、政策等，配合管理战略转型。三是将环境管理战略细化，分区域、分阶段、分问题设计，构建完善的环境管理体系。四是从体制机制角度，服从于国家整体性的经济和社会改革，寻求不同管理模式与这些变革的契合点，从而确保新的管理模式有效落实。
需要指出的是，我国迫切需要制定国家层面上的环境风险管理和控制目标。在美国，当一个环境问题可能带来的风险达到10－6时，就会成为环境政策关注的热点；达到10－5时，就必须进行全面控制。我国目前仍然未有一个整体性的、符合社会经济发展的风险控制目标体系，比如我国的环境风险控制水平应该确定在哪个阈值？这将给3种环境管理模式的精细化实施带来很多的困难。可以考虑在部分区域(如长三角)制定区域性环境风险控制目标，开展环境管理模式转变的试点。
评论
最新评论（0）
相关新闻：
-
无相关信息
