国企混改意见明确负面清单

9月24日，国务院发布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，《意见》中首次明确了混合所有制改革“负面清单”，同时也鼓励各类资本参与国企混改。

作为国企改革顶层方案的首份配套细则，《意见》首次完整公布了“负面清单”。“其中，石油和军工领域是最大亮点。”中国企业研究院首席研究员李锦表示，“负面清单圈定了需要国有独资或控股的领域，但并非完全杜绝民资进入，而是明确了哪些领域民资可以进，进到什么程度，以及用什么方式进。尤其在社会资本最为关注的石油天然气和军工领域，负面清单的出台很大范围打开了民资的市场空间。”

《意见》要求有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革。其中，“负面清单”包括：首先，重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域，实行国有独资或控股，允许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购买服务等方式参与建设和运营。其次，重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用，实行国有独资或绝对控股，在强化环境、质量、安全监管的基础上，允许非国有资本进入，依法依规有序参与开发经营。第三，江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等，根据不同行业领域特点实行网运分开、主辅分离，除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外，放开竞争性业务，允许非国有资本平等进入。第四，核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域，实行国有独资或绝对控股，支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域保持国有独资或控股。第五，国防军工等特殊产业，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域，实行国有独资或绝对控股。其他军工领域，分类逐步放宽市场准入，建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。

“本次负面清单正是政府‘放权’与行业‘退出’的实质性动作，也是混改的核心。”李锦表示，“尤其是石油领域的改革，根据《意见》，将在石油天然气主干管网部分实行网运分开、主辅分离。也就是说，之前业内讨论的将三家石油公司的管网抽出来单独成立石油管网总公司或许将成为可能，这将为石油领域的重组和混改提供空间。”

对于国防军工领域混改，有券商人士表示：“目前央企有11家军工企业，本次负面清单圈定了‘从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域’仍为国有独资或绝对控股，除此之外分类逐步放宽的市场，或有约三分之二之多，未来民资大有可为。”

此外，《意见》还提出，对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域，加大国有资本投资力度，发挥国有资本引导和带动作用。

此外，21世纪经济报道也援引中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧分析称，包括能源、交通、医疗、教育、通信等在内的领域一直是民营资本进入意愿比较高的领域，明确列出非禁即入的“负面清单”，降低了民营资本参与混合所有制企业改革的不确定性。

在《深化国企改革的指导意见》中，国企被粗略分为公益类和商业类。在后来发布的《意见》中，对实行混合所有制改革的国企的分类情况进行了进一步说明。

具体到商业类企业，《意见》强调，对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，混改要积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉、承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。

《意见》指出，国企混改要鼓励非公有资本参与。非公有资本投资主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。

《意见》还强调，要有序吸收外资参与国企混改，可引入外资参与国有企业改制重组、合资合作，深度参与国际竞争和全球产业分工，提高资源全球化配置能力。完善外资安全审查工作机制，切实加强风险防范。

《意见》提出，开展不同领域混合所有制改革试点示范。结合电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革，开展放开竞争性业务、推进混合所有制改革试点示范。在基础设施和公共服务领域选择有代表性的政府投融资项目，开展多种形式的政府和社会资本合作试点，加快形成可复制、可推广的模式和经验。

对此，21世纪经济报道也报道表示，《意见》的另一个亮点是，将保护产权明确写入改革所要坚持的四大原则之一。“以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。”