在国家一系列政策引导下，“十二五”期间节能环保产业增速保持在15%左右，能源效率提高，技术支撑有力，一批龙头企业逐步形成，行业技术水平显著提升。全社会节能观念增强，能源消耗的体制机制正在逐步完善。节能减排工作在面对难得机遇的同时，也面临不可忽视的挑战。

　　节能减排面临的挑战

　　一是恶性竞争问题凸显。近两年，大量资本进入市政环境基础设施等领域。为抢占市场份额，部分企业通过“实业亏损，资本市场来补”的模式颠倒成本价格关系，“价格战”愈演愈烈，垃圾焚烧发电中标最低价在半年时间内从48元/吨降低至18元/吨，污水处理价格从1元/吨-5元/吨左右迅速降低到0.4元/吨，专家测算，这个价格远低于成本价。低价中标对项目未来建设运营带来很大风险和环境隐患，低价竞争使得劣币驱逐良币，严重影响产业整体的提质升级，不利于节能环保产业供给侧结构性改革。

　　二是支持政策出现弱化迹象。财政方面，节能技术改造财政奖励、合同能源管理财政奖励、夏热冬冷地区既有建筑节能改造补贴等一系列财政奖励政策近年来相继退出。税收方面，2015年6月份资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录调整后，环保产业协会测算，污水、垃圾等领域企业增值税较调整前提高了30%-50%，相关项目投资回报率降低10%左右;资源综合利用认定取消后，部分地区税务部门缺乏对综合利用的专业判断，企业反映申请税收减免难度大大增加。

　　三是有些管理办法滞后。部分政策标准缺乏定期更新机制，落后于产业发展。2001年颁布的《报废汽车回收管理办法》，对报废企业的资格认定、管理模式、环保要求等不符合市场现状，亟待修订。此外，一些污水处理的标准偏低，已不适应水环境改善的要求。

　　四是市场活力有待进一步释放。危险废物管理资格审查严格，新技术进入市场的“第一步”十分困难。推动绿色消费缺乏有力管用的办法，目前主要依靠教育、宣传等“软手段”，缺乏行之有效的激励约束机制。

　　新常态下的节能降耗

　　土地、能源、矿产等资源约束趋紧，大气、水、土壤等环境污染严重，森林、草原、湿地等生态系统退化，是我国工业化和城镇化中必须面对的国情，也决定了较长时间内节能仍是我国的一项重要任务。促进节能减排是我国经济社会可持续发展的必由之路。而节能减排离不开市场机制和政府作用，政府和市场两手都要硬。一方面节能可以发挥市场作用，但节能又不能完全交由市场。近年来，我国超额完成能源下降指标，主要由于第三次产业比重增加引致;节能也可能使市场部分“失灵”。如造房子的人想在建房过程中省钱，而住房的人想在使用房子过程中节能，行为主体变化必然导致节能的“市场失效”。中小企业尽管不是高能耗行业，但节能空间不可忽视。所有这些，都需要政府发挥政策引导作用，把资源环境压力转化为技术进步和产业升级动力，促进节能技术产业化，进而培育成新的经济增长点。

　　重塑能源生产和消费方式

　　我国完全有条件、有可能，以技术可行、经济合理、社会可接受的方式，重塑能源生产和消费方式。

　　由国家发展改革委能源研究所联合美国劳伦斯伯克利国家实验室、落基山研究所共同开展的“重塑能源：面向2050年中国能源生产和消费革命路线图”研究，通过采取情景分析和模型定量测算等方法，对重塑中国能源生产和消费体系，实现2050年全面现代化和“美丽中国”愿景目标的可行路径、实施效果和路线图进行了全面研究。研究表明，通过节能和提高能效，可以实现大幅减少未来能源需求、能源相关二氧化碳和其他污染物排放，形成安全经济、高效清洁、低碳绿色的现代能源体系，为生态文明建设提供坚实保障。

　　节能减排的治理结构是国家治理能力现代化的重要方面。解决节能问题需要政府的决心、企业的干劲，投资强度、研发技术的支持力度、媒体的宣传以及公众的关注度等因素。从短期来看，行政手段见效快，从长远看，发挥市场机制作用是可持续的有效手段。

　　一是优化产业结构、能源结构。在传统产业转型升级、新兴产业快速发展、能源结构调整优化等方面，部署优化产业和能源结构的具体任务，是节能减排的最大潜力之所在，也蕴含着培育经济增长新动能的巨大空间。要改变能源使用中的“大材小用”和“小材大用”等不合理现象。

　　二是重构工业化和城镇化模式，实现系统性优化。要加快产能过剩行业“去产能”步伐，实现节约集约发展。严格控制高耗能、高排放产品出口。加强重点行业的规划和布局，构建地区间优化产业布局的协调机制，尽早改变各地区产业结构趋同、生产能力过剩的局面，避免重复建设造成的能源浪费。推动紧凑型城市和城市群发展，鼓励土地综合功能开发，实现复合型工厂、公共交通、绿色建筑等各类基础实施有效衔接、融合发展，全面提升中国城乡宜居程度和绿色低碳发展水平。

　　三是规范市场秩序，优化市场环境，政府、市场两手发力，形成节能降耗的协同效应。针对恶性竞争问题，要探索改革环境基础设施建设的招投标机制，大幅增加技术标权重。定期公布中标中间价，加强对市场的合理引导。研究设立节能环保产业发展担保基金和保险制度，降低企业融资成本和违约风险。强化违约惩戒，对不遵守合同约定的市场主体纳入诚信管理体系，实行负面清单管理。发挥行业协会作用，探索建立行业内的仲裁、惩戒机制。用好法律、行政、经济、技术等手段，打好产业、价格、财政、税收、金融等政策组合拳，加大财政资金引导和杠杆作用，引导更多资本投向节能环保项目和绿色低碳产业。

　　节能减排是一项长期的、复杂的系统工程，应加快完善法规标准、健全管理、监察、服务“三位一体”的工作体系，明确政府、企业和公众责任，完善管理方式，在体制机制上大胆创新。

　　(作者系《改革内参》执行主编)