林伯强：电力体制改革,地方主导行不行？

　　电力体制改革走到今天，殊非易事。新电改总体感觉是，出台文件很多，实质动作不多，进展比较缓慢。 

　　目前现有的电力系统虽然可能有许多问题，但至少从保证电力供给、电力安全、居民电力价格以及用户满意度等方面，都是很好的，要通过改革把这个系统做得更好，的确有一定风险，因为一旦出现问题，公众就会认为还不如不改革。 

　　现在是最好的机会 

　　可以说，中国的电力体制改革比较担心的两个后果，一是电力短缺，二是电力价格上涨。 

　　目前电力过剩的窗口期非常有利于推进电力市场化进程，电力过剩的时期，可以有很大的腾挪空间，但目前的这个窗口期能延续多久，我们并不知道。毕竟中国的人均电力消费量还非常低，电力不会一直持续2%~3%的速度增长。根据国际经验和以往的国内经验，电力需求与经济发展均呈现周期性发展的特点，目前的过剩可能是周期性过剩，而不是长期过剩。从全球来看，发达国家的情况表明，一国能源电力需求增长出现拐点的时候，一般发生在人均GDP在2万~3万美元之间。目前中国的人均GDP仅为8000美元左右，因此中国电力需求低速增长，很可能经济调整周期的一个点，而不是一条线，而一旦电力需求再回升，市场偏紧，哪怕制度设计、市场设计得很好，改革就可能面临困难，这是上一轮电力改革的重要教训。加上政府的改革决心，现在的这个机会应该是最好的机会，各方必须尽可能利用这个时间窗口，尽快全面推进电力体制改革。 

　　电力市场化之后，电力价格必然有升有降。从以往经验看来，电价下降一般没有问题，政府对电力降价的容忍度比较高。可电价一旦上升将面临什么考验，应该怎么应对，目前还没有明确的说法，涨价之后是消费者直接承担，还是再走国家补助（国企亏损），目前都没有机制性安排，而只是假定没有这个问题。从历史经验来看，能源关系民生和经济竞争力，在降价的时候，哪怕是非市场化的举措，也不会有人抱怨，比如煤炭276天的限产，但是面对涨价，以往政府的执行力偏弱。目前我们新形成的能源价格机制其实都没有受到真正的考验，以成品油为例，其价格形成机制自2009年改革完以后，国际石油价格一直处于下降通道，如果石油价格再回到120甚至130美元的高点，会有什么问题？电力也是一样道理，随着煤价回升，电价可能会面临挑战。 

　　不能各行其是 

　　从具体执行来看，目前新电改似乎主要由地方政府来牵头推进，现在看来存在一些问题。以省为基础进行电力体制改革，主要成果通过交易电价大幅度下降。地方政府是否从整体市场设计、较大范围能源流动资源配置的角度来考虑电改？直观地说，他们可能更倾向从地方自身利益、本地供需情况来考虑问题，希望把较低的电价转移到当地实体经济当中去，这与电力改革要打破省间壁垒的初衷可能背道而驰。电力降价的好处显而易见，可以将利益从中央往地方流动，发电企业40%多是央企，实体主要是地方。在电价下降的情况下，对地方政府来说目前就是电力交易越大越好，这或许也是为什么很多地方政府对电改很起劲的原因。不过，一旦电力供给紧张，或者煤价再大幅度上涨的话，地方政府还会这么积极？会不会倒过来为市场化改革设置各种各样的障碍？因此需要由中央进行有效的顶层设计，电改必须能够推进协调区域之间的能源资源流动和配置，在这些问题上，有必要对地方主导的改革进行强制约束。 

　　改革就应该允许有些地方成功，有些地方失败，但完全放手让地方政府主导也带来许多问题。改革因地制宜的意思是指，中国作为大国，难以在全国采用同一模式，为此应该在更多地方做试点，发现最适合中国电力体制改革的模式。但这不意味着每个省都在电力改革的框架下，从本地利益出发设计方案。地方政府要GDP，要发展经济，都没错，但如果仅仅从地方自身角度来考虑问题推进电力改革的话，很难设计出比较完善的市场体系和机制。需要明确的是，改革共赢是个理论上和长期性的概念，短期不可能让所有的相关方都受益，肯定要伤害到某些利益，因此只要政策制定者是秉持兼顾效率与公平的基本原则，不能兼顾谁受伤，谁不受伤。这就要求大家去适应改革，不能反过来让改革适应大家。相关各方要认清趋势，即使有难题，也要克服，毕竟改革要适应中国国情，不是适应某个集团、某个地方的利益。总之，地方电力改革不能各行其是，甚至可能是绑架电改，让改革碎片化，必须要与中央的电力改革原则和顶层设计精神保持一致，将地方经济发展纳入整体改革的大盘子统筹考虑，才能实质性推动改革进程，并真正享受到改革红利。 

　　要给出明确预期 

　　当下，市场人士一直在关注具体交易规则。需要强调的是，电力交易类似于其他交易，需要很好的制度设计，才能保证公平公正公开，对于中国电力市场改革的设计而言，最关键的还是市场的两个根本要素，电量和电价。 

　　目前电力市场化改革的一些具体要素，以及改革进程其实还是在政府手里，比如上网电价、终端电价、市场交易电量仍然是政府控制。由于对计划电量“逐步放开”没有约束，对市场交易来说，政府可以让你做大，也可以让你做小。这样，电力市场交易就比较容易受经济运行的影响。 

　　在当下，热烈讨论市场交易规则是远远不够的，可能也没有这个必要，因为国外有很多现成规则机制可以借鉴，不必在这方面过于纠结。但是，对于中国以往电力改革的经验和教训，却需要深入讨论，并形成成果。随着改革推移，在制度上如何约定“逐步放开”计划电量，一个有充分交易量的市场才真正有意义，没有交易量的市场，即使市场设计天衣无缝，其意义何在？电力是比较特殊的行业，如何来假定政府将“逐步放开”计划电量，还有，政府对电价市场化的容许度和约束，以及动态的交叉补贴资金来源等等，都需要仔细讨论。应该对电改的一些根本性问题进行制度约束，比如“逐步放开”交易电量的具体比例和时间表，电价波动极限和容忍度。 

　　对相关部门而言，需要向社会明确政府的根本立场和主张，比如政府的电价市场化进程、计划电量如何逐步放开、政府宏观电力改革框架和能否尽可能不用行政手段干预市场进程，等等。应该对上述核心问题给出明确的说法和时间表，并做出尽量不受经济形势转变而忽视改革承诺。惟其如此，才能让各方对电力市场化进程和电力体制改革形成比较好的预期，否则，对新一轮电力体制改革的未来，只能保持谨慎乐观的态度。