民资进入能源领域尚存门槛

　　徐蔚冰

　　刚刚过去的“十一”黄金周，对于许多国企领导人来说，注定是心神不宁的。因为就在节前的9月13日，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，对深化国有企业改革作出了重大部署。作为国企改革的顶层设计，《意见》系统阐述了全面改革的总体要求、原则和整体思路，勾勒了国有企业改革发展路径。

　　此后，国家发改委召开改革专题会议，结合电力、石油、天然气、铁路、民航、通信、军工等领域改革，开展不同领域混合所有制改革的试点示范。随后，作为国企改革顶层设计，《关于深化国有企业改革的指导意见》的“N+1”配套政策出台，国企“混改”的六大负面清单正式公布，首次明确了“负面清单”非禁止皆可为，将为民资提供更大的市场空间，明确了各类资本可以进入哪些领域、行业，以及可以进入到什么程度，有利于各类资本根据负面清单的要求，参与国企“混改”，寻找投资机会。

　　备受关注的能源国企“混改”将从哪里入手？政策将带来哪些利好？此轮“混改”将如何释放改革红利？如何促进相关领域的转型升级？

　　政策：“混改”负面清单六箭齐发

　　国企“混改”公布六大负面清单。《意见》要求有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国企“混改”。其中，列出了六大负面清单，指出了实行国有独资、国资绝对控股、国资控股、国资主导的关键领域和重要行业。

　　第一，重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域，实行国有独资或控股，允许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购买服务等方式参与建设和运营。

　　第二，重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用，实行国有独资或绝对控股，在强化环境、质量、安全监管的基础上，允许非国有资本进入，依法依规有序参与开发经营。

　　第三，江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等，根据不同行业领域特点实行网运分开、主辅分离，除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外，放开竞争性业务，允许非国有资本平等进入。

　　第四，核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用领域，实行国有独资或绝对控股，支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域保持国有独资或控股。

　　第五，国防军工等特殊产业，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域，实行国有独资或绝对控股。其他军工领域，分类逐步放宽市场准入，建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。

　　第六，对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域，加大国有资本投资力度，发挥国有资本引导和带动作用。

　　影响：单独成立石油管网总公司或成可能

　　可以说，国企“混改”的六大负面清单，明确了各类资本可以进入哪些领域、行业，以及可以进入到什么程度，有利于各类资本根据负面清单的要求，参与国企“混改”，寻找投资机会。

　　国家发改委相关负责人多次表示，今年年底还将公布一个混合所有制改革计划，在能源石油、天然气、电力　等进入门槛较高的领域，要向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目，而在这场“混改”中，油气行业将成为“混改”的重点对象，也有望成为改革的领头羊。

　　国务院发展研究中心副研究员江宇表示，此前有些领域民资难以进入，主要是国家没有明文规定哪些领域可以向民资放开。此次负面清单明确表示不对民间投资主体单独设置附加条件，有利于打破“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”等隐性壁垒，是政府“放权”与行业“退出”的实质性动作，也是“混改”的核心。

　　江宇认为，石油领域的改革或将先行。此次《意见》明确将石油、天然气列入七项“混改”试点领域，要求开展放开竞争性业务、推进混合所有制改革试点示范。国企改革的稳步推进，将倒逼油气改革总体方案加快出台。根据《意见》，将在石油天然气主干管网部分实行网运分开、主辅分离。也就是说，之前业内讨论的将三家石油公司的管网抽出来单独成立石油管网总公司或许将成为可能，这将为石油领域的重组和“混改”提供空间。中国石油作为国内油气资源和管道龙头，将在改革中承担主体作用。新疆作为中石油改革试点重点区域，有望成为其“十三五”规划重点，当地油服设备企业，将获得业务扩张机遇。

　　9月28日，中石油集团召开深改小组第六次会议，审议并原则同意扩大旗下四家企业自主经营权等四个专项改革方案。四项方案分别为：四家企业扩大经营自主权实施方案、集团公司资产轻量化专项改革指导意见、集团公司科研单位全面试行建立专业技术岗位序列改革方案，以及第三批调整和下放管理权限事项等四个专项方案。另外，该集团“十三五”规划汇报会议集中听取了国内勘探与生产业务“十三五”发展规划汇报，提出要深化东部、稳定中部、发展西部，努力实现油气当量稳中有升。另外，加强产炼运销储贸一体化协调发展，加快发展天然气与管道业务，进一步提升海外油气勘探开发业务实力。

　　事实上，在石油领域，中国石化早已打响了央企混合所有制改革“第一枪”。早在2014年7月份，中国石化就已正式公布混合所有制改革的引资方案，确定将通过增资扩股的方式引入社会和民营资本。

　　综合媒体报道来看，油气体制改革的核心仍是加大向社会资本开放力度，逐步放宽油气网络的竞争性业务、放开油气竞争性环节的价格，以及放开资源勘探市场等方面。目前油价处于底部区域，有利于改革的加快进行。7月初国土部决定对新疆石油天然气勘查区块在中国境内进行公开招标出让，共计6个区块，承诺勘查工作量多的企业将中标。投标人要求净资产10亿元以上，此次油气勘查公开招标转让，给社会资本进入迎来契机，标志着以新疆为试点的油气资源上游领域改革正式拉开序幕，有望结束油气上游领域长期以来由国有石油公司专营的现象。

　　值得注意的是，由于油气市场被长久垄断，存在竞争主体不足等问题，这也是油气改革的出发点。下一步要推进原油期货上市、发展天然气交易中心，必然需要配套地对市场体制进行改革，即全产业链放宽准入，形成多元化市场主体。

　　难点：民资进入能源领域还存在门槛

　　国家能源局相关负责人表示，能源行业是国民经济的基础行业，关系国家安全和国民经济命脉，十分关键；涉及供求运价、体制机制、组织形式、科技创新等多个层面，十分复杂。所以，民资进入能源领域或非一帆风顺。

　　国务院发展研究中心产业经济研究部部长赵昌文认为，应当鼓励民营资本进入到能源行业，包括一些有自然垄断性质的环节。目前我国的能源产业除了石油和天然气外，煤炭、电力、新能源已经完全对民营资本放开。即使是石油和天然气，也在一些环节已经放开。

　　事实上，“新36条”《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》　及其配套细则出台后，民营资本进入能源领域已无太多的政策障碍。但应当看到的是，民营资本进入到一些特定的能源领域，不仅存在行政准入许可，还存在经济上的门槛。

　　以石油和天然气的输气管道为例，该领域虽然已经对民营资本开放，但由于资金规模大、回收期长，并不是所有民营资本都有兴趣或有能力去投资。在勘探开采领域，由于矿产资源属于国家所有，加上勘探开采领域是高风险的，需要很强的技术经济能力，目前绝大多数的民营企业缺乏相应的技术能力，也可能不愿意承担勘探开采失败的风险损失。

　　余娜