中国如何完善独立监管制度

电力18讯：    在行政改革的全盘部署中，建立独立监管制度是非常重要的一个环节。近年来，中央政府为此做出了许多重要的决策。国资委的设立，体现了政资分开的改革思路；证监会、保监会、银监会、电监会、质检总局、安监总局、食品药品监管局等监管机构的设立或升格，体现了政监分开与独立监管的改革理念；反垄断法的加速起草，体现了事先监管手段与事后反垄断手段分离的原则；事业单位改革的推进，体现了政事分离的改革精神。尽管改革过程中还存在不少困难，并且阶段性改革必然伴生有许多体制性缺陷，但是，应该说这些改革都来之不易，改革的大方向绝对不能轻易放弃或动摇。
    建立独立监管制度，千头万绪，是一项系统工作，不可能一蹴而就。当前亟待解决的突出问题包括：
    第一，树立依法监管的理念，实现体制创新、观念更新。传统的行政管理方式与独立监管制度的差别表现在许多方面，其中，最为重要的区别是，行政管理的基础是建立在上下级关系之上的科层制体制，下级必须服从上级，通过行政命令方式进行管理；独立监管制度体现的是依法监管的新理念，监管机构依法独立监管，除了法律，没有别的权威或上级，只对法律负责。正是这种观念上的巨大差别，体现了独立监管制度的现代意义。
    但是，我们设立的监管机构，到目前为止尚未能完全体现依法监管的基本理念，各个监管机构相互攀比行政级别，普遍给予监管机构部级、副部级待遇的做法（即使以事业单位的名义），尤其是事故多发后希望以监管机构行政级别升格解决问题的想法，不是在削弱、而是在加强传统的行政管理方式（国外许多非常著名的监管机构都设在部门内部，按我国的标准，顶多只有司局级地位，如德国经济部卡特尔局，美国司法部反垄断局等，但是，这种设置并不影响其执法的权威性和独立性）。问题在于，由于行政资源有限，不可能无限加长板凳，以一定行政级别方式设立独立监管机构必然会越来越受到行政资源稀缺的制约，与社会对独立监管机构日益增大的需求发生对立。更为严重的是，以独立监管之名行行政管理之实，即使在政策的驱动之下短期有效，长期而言必然会像传统行政管理方式一样，无法实现法治政府的基本要求，会迅速成为改革的对象。因此，监管制度建设的当务之急，是从传统的“行政化”、“官本位”的思维定式中解放出来，从监管机构设立的源头开始，淡化甚至取消行政级别设置，创造依法监管、独立监管的制度条件，维护法治尊严与权威，维护市场经济秩序。观念是一切制度的基础。能不能真正树立依法监管的现代法治观念，不但决定着独立监管机构的品格，也决定着中国政府治理结构的未来走向和行政改革的最终归宿。
    第二，进一步体现职能分离的要求，完善监管机构的职能配置。监管机构的出现，是社会分工与政府职能分离的结果。没有职能分离，也就没有监管机构与独立监管制度存在的必要性。监管机构的职能不清、越位或缺位，均会影响监管制度的有效性。当前，我国虽然设立了一些监管机构，但政府职能转变与分离的步伐滞后，一些应该下放给企业或市场的权力没有下放，一些政府机构集中了多种不同性质的职能。比如国家发展与改革委员会，它集中了宏观政策职能、事先定价与投资审批的微观监管职能与事后价格垄断行为查处的反垄断职能；机构改革中，将金融工委管辖的金融企业的出资者职能配置给银监会，实际上使银监会兼具了监管者与所有者的职能；国有企业管理中，国资委将所有者职能扩大到对企业具体事务的管理，模糊了出资者职能与企业管理者职能的界限。监管机构职能缺位最为典型事例的当属国家电力监管委员会，由于它缺乏定价与市场准入的决定职能，因此很难树立监管权威，完成监管任务，以致被业内一些人士戏称为电力改革研究院。因此，仅仅只是机构变化，设立一些新的监管机构而没有相应的职能调整，不但会造成新旧机构之间无谓的权力冲突与矛盾，也会使新体制难以获得生长点。下一步的改革，应该以职能转变和调整为重点，除了继续下放政府管理权力以外，还要构筑有效的监管制度，将政府必须保留的职能配置给合适的机关。这种改革既是建立独立监管制度、创造公平市场竞争环境的必要条件，也是抑制部门利益泛滥、加强政府执政能力建设的必然要求。
    第三，规范监管机构的设置与运行，充分发挥独立监管制度的作用。尽管我国已经设立了许多监管机构，但不论在监管机构的设置方面还是在其运行方面基本处于无法可依的状态，限制了独立监管制度作用的发挥。这些不足主要表现在：（1）许多应该设立监管机构的领域（如石油天然气行业、城市公用事业以及一些社会管制领域等）仍未能设立监管机构，使相关领域处于管制真空状态，消费者权益与市场竞争秩序无法得到保障。（2）在技术融合带动产业融合的领域（如广电与电信，铁路、民航与交通等），仍维持了传统的部门分割管理体制，使监管制度落后于社会发展的步伐<