垄断性行业的改革如何深入？

电力18讯：    上个世纪80年代以来，垄断性行业改革成为国际潮流，其导向是放松管制，在可能展开竞争的领域尽可能多地引入竞争。我们所说的垄断性行业，在中国的特定情况下，是指有一定自然垄断特性，同时也有很强的行政性垄断性质，通常以国有独资或控股，全国性、行政性的大公司，或主管部门为主的行业，主要是电力、电信、铁路、民航、天然气、有线电视等行业。所谓垄断性行业的改革，就是要在这些行业内，形成以市场经济意义上的企业为基础，引入必要竞争，同时受到合理管制的新架构。对中国的垄断性行业改革来说，仅仅放松管制显然是不够的，正确地说，首先面临的并不是管制问题，而是基本的企业体制和运营模式问题。在这些问题获得实质性解决之前，管制缺少合理的基础。
    
    垄断性行业改革的必要性首先源于市场经济的内在逻辑。作为国民经济的一个部分，一个提供基础设施的、在经济运行中处在异乎寻常重要地位的部分，如果这些行业游离于市场经济之外，这样市场经济肯定是不完整的，不可能正常、更不可能高效运转，一定意义上说，只能是“半个市场经济”。从中国改革的实际经验看，垄断性行业内国有企业的改革，是推进最晚、难度最大、争议颇多的改革。显而易见，垄断性行业国有企业的改革不到位，早已提出的国有经济战略性改组和国有企业转轨的目标将不可能达到。
    
    现实生活中，垄断性行业的改革压力更多地来自经济增长中的“瓶颈”、人们对垄断性行业的低效和腐败的不满等。改革开放以来的二十多年时间内，已经多次规律性地出现了增长中的“瓶颈”现象，即当宏观经济增长速度加快后，出现能源、原材料、交通运输等基础产业和基础设施的“瓶颈”约束。在2002年开始的新一轮经济增长中，钢材、有色金属等原材料的价格高涨，“煤电油运”全面紧张，产业结构出现严重失衡。这种局面的出现，有技术方面的原因，如基础产业和基础设施投资需求量大、周期长等，但更多的还是体制问题。一方面，这些行业内的国有企业不能对需求作出积极而正确的反应，这一点与其他行业内非国有企业的市场反应行为相比较时会看得很清楚；另一方面，这些行业仍在较大程度上处在行政性垄断之下，行业外的能够作出积极反应的投资者难以进入。
    
    当供给短缺引致的“瓶颈”现象严重的时候，也是这些行业的低效和腐败问题突出的时候，社会公众不满情绪将会合乎逻辑地上升。最近的例证是铁路煤炭运输紧张时围绕“车皮”而出现的诸多问题。
    
    当人们提出“通过深化改革化解经济增长中的不稳定、不健康因素”时，垄断性行业的改革事实上已经处于首当其冲的位置。如果说建设市场经济的内在要求提供了改革的“合理性”，而现实中的压力加大则提供了改革的“紧迫性”。然而，即使这两方面的条件都已具备，垄断性行业的改革仍然可能阻力重重，或者说达到预期的改革目标仍然难度很大。这就需要对现阶段中国垄断性行业改革的特性做深入分析。
    
    改革的四个层面问题
    
    垄断性行业的改革，大体上可以分为四个层面的问题。
    
    一是运营模式的选择。其要旨是打破行政性垄断，在能够引入竞争的环节尽可能地引入竞争，并在自然垄断部分和竞争部分之间形成平稳连接，以在改善激励效果的同时降低交易费用。我们通常所说的“打破垄断”，实指行政性垄断，而非自然垄断。按照经济学的解释，在确实存在自然垄断的场合，设立一家以上的企业将增加成本。现实中的主要问题是在并不存在自然垄断的场合实行垄断经营，而且是行政性的垄断经营。把二者区分开来并非简单的理论或技术问题，自然垄断往往成为施行行政性垄断的借口。随着技术进步和管制方法的改进，过去被认为是属于自然垄断的领域，也发生了性质上的变化，具有了一定的可竞争性。例如，光纤入户替代传统的铜质电话线入户，为多个运营商提供竞争性服务提供了技术平台。又如，通过特许经营权拍卖，虽然某个具有自然垄断性质的项目只有一家企业经营，但这家企业的进入是通过竞争确定的，而且在“门口”还等着其他潜在的竞争者，从而使该项目具有“可竞争性”。
    
    合理界定自然垄断和竞争性之间的边界只是必要的一步。在二者之间能否形成平稳过渡抑或“无缝连接”，是运营模式中治理结构设计的关键。铁路中的路网设施与客货车运营之间，电力中的发电、配电与输电之间，电信和有线电视网络与运营业务之间，概言之，在基础网络与网上的运营活动之间，都存在着“接口”在何处和如何“连接”的选择。从交易费用经济学的观点看，这里的选择是要综