公用事业亟须独立监管机构

电力18讯：    本报记者王擎

　　专家建议出台全国统一的公用事业法

　　北京天则公用事业研究中心副主任余晖研究员和他的研究团队最近刚结束两个大课题：一个是受建设部政策研究中心委托的“市政公用事业监管的国际经验比较”；一个是由北京市发改委委托的“北京市城市基础设施建设和经营监管办法”。

　　“随着社会资本大量涌入公用事业领域，政府与公众如何监管这些公用事业的准入和日常运营正在被提上议事日程。”1月25日，余晖接受了本报记者的专访。

　　公用事业不同于一般的竞争性领域，公用事业牵涉到每一位居民的直接利益，并且具有自然垄断特性。这些特点决定了私人投资者参与并取得公用事业特许经营权不但必须首先通过公开的准入竞争，而且私人投资者在经营公用事业的全部过程中都必须受到监管，如价格、服务质量监管等。而对于准备进入公用事业领域的民营企业来说，只有基于一个透明而可信的监管政策，才可能对投资风险作出正确的评估。

　　“在计划经济和政企合一的体制下，独立的监管机构是没有必要存在的。在私人资本进入公用事业后，政府的经济性监管职能才开始浮出水面。从我们国家目前的现状来看，这个监管的体制还没有完全建立起来，监管明显落后于市场开放，因而在实践中出现很多问题，如价格上涨过快、投资回报率承诺刚性化、不计风险的政绩工程频出、服务质量下降、腐败严重等。监管方面最突出的问题是，行业监管主体不明、监管机构缺乏独立性、监管人员专业性

　　严重不足。”余晖告诉记者。

　　好的监管制度的标准“处方”一般包括这样一些条款：独立性、透明性、公正性、专业性和可问责性。这些条款表达了监管制度的重要原则，由于不同国家的法律和政治制度各异，政府监管的这些原则彼此间也存在很大差异。

　　在我国，政府对基础设施产业的监管依然是主要由政府的综合经济管理部门，比如发改委，和产业主管部门来实施。在城市公用事业领域，横向监管部门则更加复杂，独立的监管机构至今尚未出现。

　　独立性监管机构的组织特征主要有以下几点：首先是监管机构必须与被监管的对象彻底分开。所谓政企分开，才能保证监管的公正性；

　　其次，监管机构必须与政府政策部门分开。这种结构分离的必要性，是指它能够独立地执行监管政策而不受利益相关方的干扰，尤其是不受可能作为现有国有公司股东的政府政策部门的不必要的干涉。否则监管机构就缺乏可信度；

　　第三，监管机构的负责人由政府行政最高领导任命，并得到立法机关的承认。这是因为，脱离了政府政策和行业管理机构的监管机构，实际上成为集行政执法、准立法和准司法权力为一身的政府“第四部门”。这三种权力来源于专门的监管立法，监管机构的负责人在行使这些权力的时候，自然必须接受最高行政领导和立法机构的直接和间接的监督和制约。

　　第四，一般而言，监管机构不是首长负责制，而是由一个合议机构，比如一个委员会来集体领导，其中有多个委员，这些委员具有固定的、得到保证的、任命时间与政府最高行政领导错开的任职年限。这种安排主要是为了健全监管机构的知识结构、增加特殊利益集团左右监管政策的成本以及保证监管政策的延续性。

　　“就我国情况而言，政府政策部门，既包括政府宏观调控部门，如制定价格政策、投资政策的发改委和监管管理国有企业资产和运行的国资委，也包括像铁道部在内现存的集监管、行业发展和国企管理三种职能为一身的产业主管部，还包括像信息产业部这样身兼行业发展和监管职能的行业主管部门，而新的监管机构必然从它们之中产生。如电力监管委员会是从原电力部和原经贸委产生的。但很遗憾，由于发改委还掌握着电力行业的投资准入权和价格监管权，这个曾经被给予厚望的监管机构，至今还不具备独立性。”作为参与电信、电力监管改革过程的专家，余晖颇感无奈。

　　因此，监管机构要有独立性，必须具备一个基本条件，即将所有的行业纵向的经济性监管权集中在一起，如通过公开招标授予中标企业许可证，然后根据特许权协议对企业进入后的运营行为，如定价和服务质量，进行统一监管。当然，涉及到行业的安全、环保、普遍服务，则应该配合其他综合监管部门，比如卫生、环保、质监、财政等一起来做。

　　“在我国基础设施产业领域，监管权过于分散是最主要问题，并由此导致了监管不力与市场秩序混乱等现象，因此，考虑监管机构之间的权力配置，主要应该以加强监管权的统一性和执法力度为主要政策追求目标。”余晖建议。

　　对于监管的具体构架，余晖认为要按不同的行业对待。如果只是纯粹在一个城市领域里循环的产业，比如垃圾处理、地铁等产业，可以由地方政府成立独立性的监管机构来监管。但是如果涉及到上下游产业链条比较紧密的，或者是按自然资源配置形成的，比如燃气、水等产业，中央机构和地方政府之间应该有一个合理的分权和协调<