环保：从风暴中来到制度中去

电力18讯：    环保的新势力在2005年开篇之际猛然抬头了。1月18日，国家环保总局在京宣布停建30个违法开工的电力投资项目。在风暴般的登场仪式之后，环保归位的制度化大课题却实实在在地摆在了人们的面前。

　　不可否认，环保总局登场时，电力投资过热的危险已经显现。电力投资者、地方政府以及各大银行共同上演了这一出追涨杀跌的抢滩登陆大戏。2004年12月，国家发改委出台文件叫停6000亿的违规电力投资。在当月举行的2005年度电煤订货会上，煤电双方不欢而散。毫无疑问，高涨的电力投资热潮使得尖锐的煤电运供需矛盾更加难以调和了。局势的错综复杂程度令人惊叹。

　　在科学发展观与循环经济的大旗下，环保必须结束长期在经济运行中缺位的状态，这是工业文明发展应有的题中之义。但同时需要明辨的是，环保力量究竟应该成为市场无形之手的一部分，抑或仅仅是比发改委的巴掌小一点的又一个行政有形之手？从经济与社会的长期可持续发展来看，前者无疑是其最恰当的选择。

　　市场力量与行政力量的显著差别有三点。首先是市场力量着重于事先预防，行政力量着重于事后弥补；其次是市场力量有利于各市场主体矛盾的化解，行政力量却有可能激化这些矛盾；最后是市场力量的成本最小，行政力量成本高昂并且由此造成的社会信任损失无可估量。

　　市场力量的核心在于用制度清楚界定和保障权利，进而保证各权利方以契约为中心进行交易，而不是像行政力量那样以权力来解决一切问题。因此，环保归位的下一步就是进行市场化的制度建设，清楚地界定和保障权利，鼓励和保护合法的契约行为。

　　具体而言，一方面需要制定环保指向明确的产业政策和金融税收政策；二是需要建立有效的环保监管体系；三是要允许并鼓励公众对损害自身健康权益的环保违规者进行诉讼。

　　产业政策产生的良性导向作用是不言而喻的。以美国的煤层气利用为例，通过1980年颁布的税收补贴政策激励了煤层气的开发和利用，1992年天然气管道的市场开放政策，又使得煤层气有机会进入天然气管道。

　　产业政策的效果是立竿见影的。从1980年至今，美国的煤层气年产量从1.7亿立方米猛增至450亿立方米，成为发电和取暖的重要能源。同时使得空气的污染进一步减少。我国煤层气储量居世界第三，近一半的煤矿属于高瓦斯煤矿。但由于我国缺乏相关的产业政策，煤层气被作为废气不断排空，并且成为了矿难安全的主要威胁者。不久前的陕西铜川矿难就是煤层气变宝为害的恶性案例。

　　除了产业政策之外，激励性的金融政策也是至关重要的。对于环保型的发电项目，需要给予更低的资本金标准，低贷款利率甚至其他专项的融资政策。我国的现状是，以“大电网，大电厂和超高压”为政策导向，热电联产以及热电冷联产等用户端的环保发电方式却得不到金融支持。并且在并网以及不参加调峰和上网电价等问题上，缺乏明确的环保导向。

　　在明确界定权利基础上，排污权的交易等契约行为就可以顺利发生了。我国的这类交易还处于萌芽阶段。不久前，浙江的义乌和东阳水权交易成功的事件就是以市场配置资源的良好例证。从国际上来看，下月即将生效的《京都议定书》更是意味着史无前例的排污权交易的开始。这对我国的环保制度建设有很强的借鉴意义。

　　从环保监管的角度来说，建立中央垂直领导的监管体系无疑是大势所趋。据悉，环保总局与中组部等合作的相关提案已经递交到了国务院。在这次叫停的30个项目中，很多就是因为此前环保监管乏力，由此抱着侥幸闯关的心理上马的。

　　最后从公众参与的角度来说，我国的《环境影响评价法》已经提出了公众环境权益的概念。但缺乏明确的界定以及程序上的保障。正如法谚所云“无救济就无权利”。必须在此基础上允许和鼓励公众的环保诉讼。甚至可以施行集体诉讼和辩方举证等激进的诉权保障方式。