美国水坝经济的发展对怒江水能资源开发的启示(5)

电力18讯：    (五)借鉴美国田纳西河流域管理体制，进行制度创新，建立符合水资源特点和水电发展规律的水资源统一管理的体制。

　　“流域梯级开发”是一个科学、经济的概念，是被国内外水电开发证明了的、行之有效的建设模式。由一个流域公司为主体进行流域水电开发，有利于建立统一的流域梯级调度中心，有利于梯级统一运行高度，显著提高流域各级的供电和调峰调频能力，大大提高电网的稳定运行水平，有利于实现梯级最优开发。

　　要使梯级开发的效益最大化，促进开发中的保护，建立水资源统一管理的体制至关重要。对于我国的政治和社会体制而言，建立全流域统一管理的体制有一定的有利因素，但就长期以来水资源管理体制中的种种缺陷以及尚不健全的市场经济体制而言，这一任务是非常艰巨的，甚至将是痛苦的。我们必须在这一过程善于借鉴国外先进经验，同时结合国情大胆进行制度创新(可以考虑将怒江开发作为流域开发和管理体制建设的试点)，才可能将怒江流域开发工作做好。

　　梯级式建设及滚动式开发需要树立流域水量、水质、水能统一管理的观念，需要多部门、跨地域配合的运行机制，需要综合考虑开发活动间的相互影响，需要均衡各方面的利益。从总体上讲，田纳西管理模式注重对水资源管理的统一性和综合性，强调从流域甚至更大范围对水资源的统一管理，强调水资源的综合利用，不仅重视水资源开发利用对经济发展的影响，而且重视水资源开发利用对其他资源和生态环境的影响。

　　1935年TVA建立时，流域规划中的基本项目如防洪、灌溉、发电、航运等，就单个而言并不稀奇，但把它们综合在一起，TVA是第一个。作为开发美国7大集中连片的贫困落后地区的试点，TVA在田纳西流域的管理经验对我们有很强的指导意义。

　　1. 立法先行，建立相对系统和完整的流域法规并以此作为流域开发和管理的主要依据。政府要避免采用行政命令或直接干预经营和生产，美国政府以全面配套的法律体系的建立者的身份参与开发，保证开发政策的权威稳定连续，避免政策执行的随意性，明确各方责权利关系。1933年，美国政府通过了“田纳西流域管理局法”，对田纳西流域水资源的综合开发、治理和区域经济发展起了决定性作用。管理法随后进行了多次修改，使凡涉及流域开发和管理的重大举措(如发行公债等)都能得到相应的法律支撑，从而形式了有效的管理体制。“依法治水”，这是TVA成功的法律保证。

　　鉴于流域的综合开发需要跨若干个行政区域，加之我国普遍存在严重的地方保护行为等原因，要实现对怒江流域的统一开发管理，没有立法保证是难以想象的。近年来，我国出现了一些专门针对某一河流进行保护或管理的地方性法规，但无论是从级别、涵盖的范围，还是从追求开发利益的最大化需要来看，都还远远不够。需要国家以更高的立法层次，协调更广的地域和部门范围，更大胆的发展眼光和气魄才能满足流域综合开发的立法需要。

　　2. 成立具有足够权威性和独立性的强有力的流域管理机构并赋予其广泛的权力，以保证流域开发及管理的统一性。TVA的权力很大，为美国联邦一级的机构，其领导机构是由3人组成的董事会，董事长由总统任命，董事会只对总统和国会负责，具有很大的独立性和自主权。如TVA有足够的权力为开发流域自然资源进行一切必要的决策，甚至超出拥有流域范围的部分权力，为对田纳西流域包括水资源在内的自然资源的有效开发和统一管理提供了保证。

　　长期以来我国水资源管理的条块分割现象严重，虽然也有“水利委员会”或其他流域性质的水资源管理机构，但它们一是职能单一，如水利委员会主要承担防洪职能，不具有流域内的生态工程建设和经济建设职能，对长期以来的流域内的生态环境破坏难以进行有效地管理和治理，对丰富的水能资源无资格也无能力进行综合开发。二是行政级别太低，协调能力差。水利委员会难以协调流域内各省之间的利益关系，尤其在水资源和水能资源的分配和利用方面，更显得软弱无力。三是经费短缺。因此流域管理机构的建立和广泛权力的赋予难以指望由某一级地方政府或部门来单独完成。中央政府应承担这一义务。

　　3.必须以流域管理机构为主体，吸纳各种力量参与流域开发和运营并明确各方的责权利，均衡利益分配。

　　开发投资大、建设周期长、运营中需兼顾各方利益是流域梯级滚动式开发的最显著的特征，必须要创新开发机制，突出开放性的特征。

　　(1)中央和各级地方政府应以清晰的身份参与开发并发挥重要作用。除流域性法律制定者的身份外，流域管理机构应作为流域控制性水利工程中央投资出资人代表，从而可以确保流域水资源的统一管理，保证流域控制性工程社会公益性功能(如灌溉、防洪等)充分发挥，也有利于协调解决工程立项建设和管理中的各种矛盾。

　　TVA是一个政企合一、公私性质兼具的实体。一方面，田纳西河是一个流域管理局，美国政府授予了它管理财产等广泛的权力，另一方面又