审计体制谋变：构建最高审计院

电力18讯：    “现在已经到着手改变审计体制的时候了，现行审计体制事实上已经限制了审计功能的发挥，这是当前审计理论界的一个共识。”7月9日，国家审计署一位特派办官员对本刊说。

　　近日，国家审计署副审计长项俊波撰文提出：“改革现行行政型模式为立法型模式的审计体制，设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的审计院(即一府三院制)。审计院直接向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作。”在审计界，项俊波被认为是审计院框架的倡导者。

　　20年未变的行政审计体制

　　建立审计院的设想在23年前就存在。

　　参与当时国家审计机构筹备工作的中国审计学会副会长张以宽对本刊回忆，1981年，根据党中央、国务院关于建立审计机构的指示，财政部提出了建立审计机构的三种设想方案：一是在全国人大常委会领导下设立国家审计院或审计委员会；二是在国务院领导下设立国家审计部或审计总局；三是在财政部领导下设立审计总局。

　　由于新中国建立后沿袭苏联模式，不设审计机构，而只在财政部门下保留了会计稽核机构，所以这三种模式在当时引起巨大争论。

　　第一种模式被认为是“最理想”的模式，也是世界上的主流模式，它规定审计机关在立法机构的领导下工作，同审计对象――政府序列各部门划清界线，因此这一模式被称为“立法型”审计体制。然而，由于当时作为立法机构的全国人民代表大会及常委会的权力还有待细化和强化，这个方案最终没能实现。

　　第三种模式则因带有强烈的部门管理色彩，严重缺乏独立性和权威性而被否定。

　　最终，中国选择了第二种模式，这被称为“行政型”审计模式。其最大特征是国家审计机关隶属于政府审计系统，是国家行政机构的组成部分，并对政府及所属各部门、单位实施审计监督，在国际上被称为半独立型审计体制。

　　此后一年“行政型”审计模式被写入中国《宪法》(1982年)。

　　其中规定，中国县和县以上人民政府设立审计机关。国家审计机关分为最高(中央或国家级)审计机关和地方审计机关，前者指国家审计署及其地方部门的派出机构，后者指省、自治区、直辖市、设区的市、自治市、自治州、县、自治县、不设区的市、直辖区人民政府设立的审计机关。

　　这部转轨时期的《宪法》首次确立了审计监督制度的法律地位，此后1983年9月国家审计署成立，中国的中央和地方两级审计体系开始逐步建立。

　　之后，1994年中国颁布的《审计法》对《宪法》中的原则性规定作了细化，并增加两项重要内容：一是规定了“同级审”和“上下审”相结合的审计监督制度(审计机关审计同级行政机关以及上级审计机关或其派出机构审计下级行政机构)；二是规定审计机关的“两个报告”制度。其中包括，受政府委托向本级人大常委会作预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这是人大介入审计的缘起。

　　而经过二十年的求索，中国的审计范围逐渐由最初监督“国有企业的财务支出”为主，演变为1998年提出的“财政审计、金融审计和企业审计的三大审计”概念。

　　但是，“20年来中国的行政型审计体制基本没有发生质的变化。”张以宽对中国《新闻周刊》说。

　　这些都是由中国的特殊国情决定的，“在计划经济向市场经济转轨时期，政府领导更有效和更直接，如果当年直接选择第一种模式结果会适得其反。” 全国高级审计师评审委员会委员、北京工商大学会计学院副院长赵宝卿对本刊说。

　　如今，这种基于特殊历史环境和条件，选择审计模式正受到越来越大的冲击。

　　国家审计“名不符实”

　　“最近特派办组织了一次身体检查，发现大部分人都处在体力透支的边缘。”国家审计署一位特派办的官员对本刊说。这个特派办的编制为160人，却负责一个经济发达省份全省的特定审计工作。

　　今年6月，这家特派办的审计成果出现在国家审计署公布的审计报告中，但不久前，这些内容却遭到相关被审计单位的“异议”。

　　“那是我们在忙碌了几个月后得出的结论，但是他们轻而易举就否定了。”那位特派办官员遗憾地说。

　　有意味的是，随着审计范围的不断扩大，“异议”部门也越来越多，国家电力公司是此次被暴露出来问题最严重的部门，他们的相关负责人回敬审计署：“在全体员工紧张工作应对电力短缺的多事之秋，国家审计署披露此事一定程度上影响了国电公司员工的士气。”这位负责人甚至含蓄地指责审计署不该向媒体透露此事。

　　与国家电力公司的态度如出一辙的，还有长江水利委员会长江重要堤防隐蔽工程建设管理局。该局一位负责人在“未经授权”的情况下，向媒体表示，披露隐蔽工程质量问题是审计部门为了“表功”；另外，中国工商银行上海分行等单位也对国家审计署的审计结果表示“质疑”。

　　特派办这位官员认为，出现这种现象的很大原因<