中国基础领域改革国际论坛：国家电监委俞燕山处长:基础产业的监管

电力18讯：    一、基础产业公司治理与监管的关系

　　基础产业的改革，从大的方面讲，都包括四项基本内容：

　　一是再造市场主体，即把原来是政府的附属部门变成自负盈亏、独立经营的市场主体；

　　二是开放市场，由单一的国有投资主体转变成为多元化的投资主体，或者变为民营企业，或者引入股份制；

　　三是引入竞争机制，将原来垂直一体化的产业组织结构进行重新切分，在可竞争性的部分引入市场竞争，对垄断环节加强成本和价格监督；

　　四是改革政府管理体制和管理方式，由原来以行政审批为主的管理方式变为主要依法、依规则进行监管的方式。

　　上述体制变革涉及的内容，并不是各自独立、毫不相关的四个方面，而是彼此关联、相互影响的统一体。微观主体的再造是基础产业改革成功的基础。

　　在过去几年的改革当中，基础产业改革的重点主要集中在产业重组和政府管理方式两个方面。而对市场主体的再造方面力度不够。市场主体的再造，核心是所有制问题和公司治理结构问题。这两个问题不解决，整个基础产业的改革要受到很大的制约。

　　产业结构是经济基础，治理结构是上层建筑。没有产权的多元化和规范的公司治理结构，基础产业监管的效果就难以体现。

　　二、基础产业为什么需要监管

　　在基础产业四大改革中，监管制度是个因变量，但是它的作用极其重要，如果政府不是用市场而是计划的办法来发展基础产业，不开放基础领域的市场，不相信不尊重市场力量在资源配置中的作用，不相信不鼓励市场竞争，不相信不运用市场本身具有的约束力，不由原来的以行政审批为主的管理方式向依法、依规则监管的方式转变，那么基础产业改革的前提就不存在，改革也缺乏长期的制度保证。

　　为什么要监管？原因有三：

　　一是政企分开和引入竞争。当企业从政府的附属或政府的一个部门变成自负盈亏、政企分开的企业后，企业的目标与政府的目标就发生了分歧，这样就产生了监管的必要。这也是国有化的国家监管机构建立较晚的原因。

　　引入了市场，原来是垂直一体化的产业结构和市场结构，市场的主体是国有企业。现在要把它变成竞争性的市场结构和多元化的市场主体。原来的管理方式和依靠行政协调的力量在新形势下就不会起作用。不是原来的管理方式出了问题，而是因为环境发生了变化。国有企业最有效的监管方式是管人。

　　二是基础产业的特性，比如自然垄断性，关系国计民生等特性决定的。垄断是市场失灵的结果，在市场失灵的地方必然要有监管。

　　三是适应整个政府职能转变和加入WTO的需要。

　　政府行政管理与政府监管是不同的概念，尽管两者都是政府对经济活动管理的一种方式。这两种管理方式具有本质上的区别：首先，管理的理念不一样；其次，管理的重点不一样；第三，管理的方式不一样。

　　三、基础产业监管面临的难点和监管制度设计的重点

　　(一)基础产业监管面临的难点

　　1、市场结构不确定。

　　有什么样的市场结构，对应的才有什么样的监管，才能设计与之相适应的监管制度和组织形式，监管才能有的放矢。但目前几个主要的基础产业重组后，市场结构问题仍然不确定，使得有效的监管机制难以设计出来。

　　在确定市场结构时，要考虑很多因素，既要兼顾规模经济和范围经济效益，又要发挥竞争机制作用；既要求基础产业的企业逐步公司化和商业化，又要维护网络企业和核心企业的国有控股地位；政府既要放松，又必须控制住国民经济制高点的这些企业。

　　2、公司治理与产权结构不合理。

　　尽管分拆成几大公司，但新成立的公司国有国营的体制没有变化，治理结构也不完善。仍然是传统的国有企业，企业考虑的是政府的事情，政府考虑的是企业的事情。

　　美国有国有企业，但从来没有大规模的国有化，没有国有化的阶段。它是在私有基础上发展的监管。英国是从政府强的行政干预退回到市场监管。这是我们研究英美两国改革所必须注意的地方。

　　中国的情况和英国相似，都是从国有的计划经济退回到依法监管的轨道。是从内部直接的控制转变到从外部进行直接干预。这是中英相同的地方。但我们与英国还有一个不同的方面：就是，中国引入监管制度，并没有伴随大量的私有化。英国人是在所有制的改革(私有化)和引入竞争机制的基础上进行的监管体制的改革，而中国的监管制度改革只是在引入竞争机制的基础上构建的，我们的企业的主体仍然是国有企业。国有企业的行为特征与私营企业或股份制企业的行为特征是不一样的。对国有企业最有效的控制和监管是对人事任免的控制和监管，这与改革后的英国是根本不同的地方。

　　3、外部环境不完善。

　　一是法律环境不完善，监管的法律依据不足，有法不依、执法不严的现象相当普遍；

　　二是市场发育不完善；

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