建立石油行业监管体制势在必行

电力18讯：    监管是市场经济环境下对特定行业加强管理的有效方式。我国已在金融、电力、医药等部门尝试建立了监管部门和监管制度。石油工业是国家重要能源部门，建立有效的石油行业监管体制势在必行。
　　监管是政府与市场良性互动的有效手段
　　在市场经济条件下，资源配置的主导力量是市场。但“市场失灵”的现象难以避免，需要政府运用行政力量进行调节，因此从本质上说，监管就是：在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正和改善市场机制内在问题为目的，政府干预或干涉经济主体活动的行为。具体讲，监管就是政府行政监管机构依据法律授权，按照法定程序采取制定规章、设立许可、监控数据、跟踪检查、实施处罚、公开听证裁决等手段，对特定领域的市场行为进行直接控制的活动。
　　监管是对政府管理方式的创新。美国管理专家彼得・德鲁克曾指出：“我们需要一个能够治理和实行治理的政府，而不是一个‘执行’的政府。任何要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱政府，想要决策机构亲自‘实干’的做法就意味着做‘蠢事’。”
　　　国外政府监管体制的突出特点是制定政策与执行政策分开。这种分开在理论和实践上都表明，它是提高政策质量与执行效率的重要途径，是工业化国家政府监管，乃至整个政府管理改革的一条重要原则。立法部门的决策职能与行政部门的执行职能分离，是这些国家决策与执行的第一次分离。随着管理体制的不断演化，两者在行政过程中又出现了决策与执行的第二次分离。其基本模式是政府部门制定政策，监管机构（或曰法定机构、执行机构）负责执行。“政府”一词的词根来自希腊文，意思是掌舵。形象地讲，政府的职责是掌舵，而不是划桨，划桨是监管机构的职责。
　　监管一般可分为两类情况，一类是一般性监管，如工商行政管理部门和技术监督部门的监管，其监管的领域主要是一般的市场活动主体、产品交易行为和产品本身。另一类是特殊行业的监管，如证券、电力、航空、铁路、石油天然气和食品卫生等，这些领域都有自身的生产、运行和管理的特殊规律，专业技术性强，一般具备三个明显特征：一是关系人的生命安全；二是容易由于个别或少数参与者形成寡头垄断或交易不公；三是容易因利益驱动或过度竞争造成重大社会资源浪费。
　　石油行业新形势要求监管到位
　　我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。市场经济对石油工业来说，基本特征主要体现在三个方面：一是市场统一开放。市场主体是多元的，对生产要素的使用是平等的，不是垄断的；二是资源主要由市场来配置，价格主要靠市场来形成，生产要素和商品可以自由流动；三是政府要有有效的监管制度，从市场准入到市场行为的全部规则必须完善、透明，监管到位。
　　我国石油工业发展到今天，由计划经济向社会主义市场经济过渡，出现了两个明显的趋势，一是市场化进程不可逆转，形成了多元市场主体，二是国际化进程加快，国外投资者进入我国和我国企业走向海外求发展的情况日益增多。石油工业的新形势对政府管理职能提出了新的要求。
　　我国作为石油生产大国和消费大国，石油工业的政府管理职能存在一些不足：一是管理职能总体弱化，缺少一个能源综合职能部门，管理职能存在分散和交叉；二是政策制定与监管职能没有相对分开，政府部门兼两者于一身，监管力量薄弱；三是政府管理缺乏健全、透明的法规和游戏规则。目前石油工业的政府管理职能分散在多个部委机构，专职管理人员总数也就是不超50人，难免出现监管缺位现象。由于政策制定与监管职能集于一身，政府机构很难集中精力深入研究和解决行业的重大政策和战略问题，且政府机构限于人力和专业技术力量不足，又缺少健全的、程序化的监管，往往陷入纷繁复杂的协调、审批工作之中，集中整顿几乎成为维护市场秩序的重要方式，整顿过后的情况又不言自明。
　　从我国的实际情况看，建立石油监管体制势在必行。首先，有效保护和科学开采石油资源是强化行业监管的现实要求。必须有效防止各类企业片面追求经济效益和眼前利益、浪费油气资源、不顾环境健康和可持续发展的开采行为。
　　其次，限制垄断，建立公平竞争机制是行业监管的重要任务。石油天然气工业不同于一般竞争性行业，在一定环节上具有自然垄断的属性。特别是天然气管道、管网、配送、销售等领域，很容易形成运输通道或区域市场的垄断。我国天然气工业即将进入快速发展时期，既需要大量资金融入，又需要市场的不断开发和规范。必须依靠政府运用相应的法规和健全的监管机制加以引导和调节。
　　第三，石油行业生产建设和管理过程中的安全环保、技术监督专业性很强，综合性的政府主管部门由于管理幅度大、行业宽，人力有限，难以完全承担具体的监管责任。油气田的开发建设，油气管道的建设和管理，涉及到资质、质量、安全、环保等方面的审查、评估和事故处理等大量的日常性工作，需要行业监管部门来做。
　　第四，市场化发展需要一个专门的调控机构。