刘纪鹏：电力改革重在制度建设

电力18讯：    本报记者 龙智慧  
　
　　电力体制改革，实际上是一个制度建设、形成体系的过程。

　　政府的职能从行政审批转向市场监管，是电力市场化改革的前进方向。

　　在跨省（区）的电能交易中，地方政府的态度很重要。

　　从自由协商到集中竞价交易，再到电力交易所，这是一个“三步走”的过程。

   
■刘纪鹏
　　11月24日，国家电监会网站上的一条信息显示，福建省和甘肃省电力用户与发电企业直接交易试点的输配电价获得了国家发改委、电监会和能源局的批复。福建省电网输配电价中，电量电价为每千瓦时0.103元；甘肃省电网输配电价中，电量电价为每千瓦时0.096元。这一价格与抚顺铝厂直购电试点中辽宁省电网每千瓦时0.10元的电量电价基本持平。

　　此前的11月18日和19日，《电力用户与发电企业直接交易试点基本规则（试行）》、《跨省（区）电能交易监管办法（试行）》分别出台。这两个由国家电监会出台的文件，详细规定了电能交易的各个细节和监管措施。我们似乎看到，国家电监会正在大力推进电力市场的制度化建设工作，以迎接即将来临的更大范围和更大规模的电力体制改革试点工作。

　　制度建设是电力市场化基础

　　中国能源报：最近国家电监会集中出台了《电力用户与发电企业直接交易试点基本规则（试行）》（以下简称《基本规则》）和《跨省（区）电能交易监管办法（试行）》两个文件，请您谈一谈文件出台的背景。

　　刘纪鹏：我个人认为，最近这些文件的出台是为进一步推进电力体制改革做政策性的准备。电价问题是整个电力体制改革的“牛鼻子”，是改革的关键所在。过去几年来的电力体制改革仅仅停留在试点阶段，都是采用一些试点的办法，并没有形成体系。现在要全面推进电力体制改革，必须要进行制度层面上的建设，即提供系统的配套政策措施。

　　最近几个文件的出台说明了我国电力体制改革，尤其是涉及到核心的电价问题时，已经有一个完整系统的改革思路，并且将其制度化。在这样的背景下，这几个文件基本确立了大的电力用户与发电企业之间交易试点的基本规则，包括合同的适用范本，对每个省的电价的规定，跨省（区）电能交易的监管办法等，都做了详细的规范，完成了从个别试点到基础性制度建设的飞跃。

　　中国能源报：上半年出台的20号文件是一个指导性文件，《基本规则》可以说是20号文件的进一步细化，那么在未来大规模的试点工作中是否还需要继续推进制度建设工作？

　　刘纪鹏：仅有这几个文件显然是不够的，以后还会深化制度建设工作。最重要的是在制度化以后，要按照市场规律来办事。因此要从制度建设的角度来看这几个文件出台之后电力的监管工作，应该以市场化为方向进行制度安排，而不是通过政府的审批手段对某些地区、某些企业进行电量分配。这种市场制度的安排就是要在有效监管的基础上维护市场秩序，保证交易公平，保护各方的合理利益，特别是在某些垄断环节，要确立各方面的市场主体身份，这才符合电力市场化的改革方向和政府产业政策的制度安排。在这样的背景下，《基本规则》之后，随着大规模的直购电试点推广，肯定还需要有一大批的配套政策陆续推出。在电力市场化改革中，大用户直购电政策仅是从试点角度进行的制度安排。

　　直购电试点地方政府态度很重要

　　中国能源报：抚顺铝厂与华能伊敏电厂的直购电试点具有示范作用，我们如何保证直购电试点工作稳步推进？

　　刘纪鹏：从执行情况来看，这个直购电的试点应该说效果还很不错。国家发改委、电监会等部委对这个试点非常重视，当然这个试点也有其特殊性，电解铝企业跟其他大的电力用户不太一样，除了直购电政策外，政府在其他附加费上也给予了优惠，这是其他大用户所不具有的。当然这个试点要想全面突破还需要一个过程，比如说地方政府对于直购电的支持等。特别是明年，将进行产业结构的调整，转变增长方式，强调低碳经济。产业的布局和规划，还要不同的地区根据不同情况进行调整，不能完全搞“一刀切”。所以在中央的产业政策指导下，地方政府根据地方经济发展和产业结构调整的需要，对直购电工作进行支持，才能稳步推进。

　　中国能源报：地方政府在跨省（区）电能交易中应发挥什么样的作用？

　　刘纪鹏：跨省（区）电能交易是电力体制改革的一个重要方向。在电力市场中仅按行政区划进行划分是不够的，应该在更大范围内建立全国的电力市场，实现发电企业与电力用户的直接联系。如果市场做大了，那么资源配置的范围也更大，电力成本能够得到有效地节约，从而降低电价和提高能源利用效率。对于地方政府而言，需要考虑产业基础、就业安置等诸多因素。许多城市在处理追求GDP与低能耗、GDP质量之间的关系上，一般是建立在数量基础上对质量的追求。所以很多地方在转型过程中要根据当地的实际情况，如科技水平、产业结构等现状做出相应的安排。 如果一味鼓吹经济增长方式的转变，可能使政府在做制度安排时出现不能接轨的状况，某些地区也不可能超越自身的现实条件谈发展。明年中国将注重调整经济结构，在这个过程中，地方政府应指导一些用电大户注重自身的技术改造，同时进行产业的升级换代或者淘汰落后产能。

　　电价调整为深化体制改革铺路

　　中国能源报：最近的电价调整方案出台，目的是理顺去年电价调整所遗留下来的问题，同时也体现了电价将与发电成本进行联动的趋势。结合电力监管相关文件的出台，是否可以说在电力市场化方向中政府的职能将逐渐从行政审批向市场监管转变？其路径是什么？

　　刘纪鹏：我认为电力体制改革正沿着这个方向前进，即由“计划电”向“市场电”的转变，电力也应该“高进高出”，接受市场的调节。现状是电力并非“高进高出”，而是由电网统一销售。直购电的目的就是让大用户与发电企业直接见面确定电价，这里边的核心问题是要解决输配电价的核定问题。在核实电网成本的基础上，保证其合理利润，然后确定输配电价。输配电价是相对固定的，也就是“管住中间，放开两头”。如果电力体制理顺了，电力企业为了提高竞争力，降低内部消耗，提高管理水平，那么电价水平还是有一定的浮动空间，最终结果将使消费者受益。

　　中国能源报：这次电价调整对煤电之间的矛盾有何影响？

　　刘纪鹏：这次电价调整主要是缓解电力企业的困难。去年8月份是电网企业补贴发电企业，造成电网亏损严重，因此调价是解决电网企业的亏损问题。2000年前后我们把所有的煤炭企业都打散，导致煤炭业的规模经济上不去，中间流通环节增多，成本加大。在这个过程中，煤炭工业和电力都受到了损害，煤老板获得大量利益，煤炭价格上涨，他们是主要的受益者。但是电价又无法上涨，被称为“市场煤”、“计划电”。

　　从现在的情况来看，一方面煤炭市场已充分放开，价格也比较高了；另一方面各地在整顿煤矿，煤炭的规模效益上来后，成本就会下降。此外对于煤炭流通环节的整顿，如取消一些中间环节，这样可以使煤炭价格在合理化的同时，运力也能得到保证。因此我认为这次电价调整并不会对煤炭价格产生太大影响。

　　电力市场需要有效监管完善制度

　　中国能源报：在电力市场中，电力调度交易机构应该处于什么样的地位？如何保证电力调度做到“公平、公开、公正”？

　　刘纪鹏：我认为电力调度的功能主要是两个：一是在电力市场中，当交易完成签订协议之后，需要调度对交易的结果进行实施；二是对电网运行的安全进行管理。因此在电力市场中，我们离不开电力调度。需要强调的是，在对电力交易协议进行实施的过程中，应该提高其透明度。目前国家电网有一些调峰调频机组，这些内部电源是否有必要保留值得商榷。事实上通过调度，外部电源同样可以实现调峰调频。

　　要保证电力调度“公平、公开、公正”，一是电网系统不应该再保有电源；二是要加强调度监管，提高调度的透明度，这样方可明确电力调度在电力市场中的定位。

　　中国能源报：直接交易方式包括自由协商、交易洽谈会和信息平台等，哪种交易方式更适合未来电力市场发展的需要？

　　刘纪鹏：目前大用户直购电主要采用政府指导、自由协商的方式，这是作为电力改革试点推出的，双方主要通过洽谈来签订协议。随着改革的推进，以后的电力市场应该会采用集中交易的方式，比如双方通过电子交易平台集中叫价、谈价、定价，按照价格优先、时间优先的原则达成协议。当然，我们也寄希望于中国尽早成立电力交易所，交易所成立初期可以做远期现货，最终还可以引进金融机构，做电力期货交易，那时候电力市场交易制度就比较完善了。从当前的自由协商到电子集中竞价交易再到电力交易所，这是一个“三步走”的过程。


　　专家简介

　　刘纪鹏，中国政法大学资本研究中心主任，教授，博士生导师，著名的股份制和公司问题专家。刘纪鹏早在上世纪90年代即介入电力体制改革之中，作为原国家电力公司的特聘顾问，在制定改革方案和如何进行电力体制改革的讨论中发挥了很大的作用和影响。近期著有《大船掉头》一书，对电力体制改革历程进行了全面地回顾和反思。